Sumario.
1. Introducción.
2.
Lobbying en teoría.
2. Definiciones de lobbying.
2. Cambios en el lobbying.
3.
Variables
teóricas.
4.
Conclusión.
1. Introducción.
El lobbying es un fenómeno que si bien no es exclusivo de ningún
sistema político ni país en particular, comúnmente se lo relaciona con el
presidencialismo estadounidense y el parlamentarismo inglés. En el primero es
donde se desarrolló con mayor envergadura y en el segundo donde
embrionariamente se instituyó y propagó el hábito de peticionar frente a las
autoridades. En presidencialismos latinoamericanos como pueden ser los casos de
México, Chile, Colombia, Perú, Brasil, Uruguay y Argentina, por mencionar algunos, éste no es
un asunto nuevo, porque la gestión de intereses es tan vieja como la misma
política y se ajusta a la naturaleza de cualquier régimen y sistema. Pero los
procesos de transición hacia la democracia que se han estado llevando a cabo
por los últimos veinticinco o treinta años en estos países y en la región,
permiten hablar de un reimpulso del lobbying,
más allegado que otrora a los arquetipos de Estados Unidos e Inglaterra.
Con el fin de
hacer una contribución académica sobre un tema relativamente poco tratado en idioma
castellano y para los casos de los países de América Latina, este artículo pretende
ser una minuciosa introducción teórica sobre el lobbying. Es decir, en aras de definir puntual y comedidamente un
fenómeno político complejo y, muchas veces, inexactamente conceptualizado por
algunos académicos, columnistas y periodistas de habla castellana, este
artículo es una investigación teórica recuperada del estudio y análisis de diversas
fuentes bibliográficas especializadas de esta materia. Asimismo, este trabajo
es la base teórica para posteriores estudios de caso comparativos o estudios de
caso aplicados o particulares, como por ejemplo trabajos ya puestos en marcha por
este autor en relación a la comparación entre el lobbying en México y Argentina, así como del lobbying o cabildeo y la participación ciudadana para el caso local
del municipio de Puebla, México.
Así, muchas
cuestiones surgen a raíz del tema de estudio de esta investigación. ¿Qué es,
exactamente, el lobbying? ¿Es lo
mismo que el cabildeo o son fenómenos distintos? ¿Es solamente una práctica de
grupos empresariales o también los grupos sociales hacen lobbying? ¿Cómo se justifica en la democracia un fenómeno que,
comúnmente, se destaca públicamente por actos de corrupción o soslayada e
inequitativa presión sectorial? ¿Qué implicancias tiene el lobbying y cómo se relaciona con la transición hacia la democracia
en América Latina?
Entre estas y otras cuestiones, la hipótesis
que se plantea en este trabajo es que el lobbying
es un fenómeno intrínsecamente relacionado a la democracia, aunque no
exclusivo, porque se basa en la agregación de un cúmulo diverso de demandas
desde la sociedad hacia el sistema político, y comprende aspectos positivos y
negativos para la calidad del mismo. De esta forma, una hipótesis secundaria de
este trabajo indica que el lobbying
se manifiesta cuando, por parte de diferentes sectores, grupos o individuos de
la sociedad se hace un ejercicio intenso del derecho de petición en relación a
intereses sectoriales; por el contrario –aunque con matices–, el lobbying no acontece cuando los
representantes o funcionarios públicos de los distintos poderes del Estado
negocian sus intereses públicos y políticos entre sí.
Asimismo, se
estipula que el lobbying no solamente
ocurre cuando grupos de interés empresariales abogan por sus intereses, sino
también cuando grupos de la sociedad civil hacen lo propio, lo cual muchas
veces es desatinadamente separado, ignorado o pasado. En concreto, este trabajo
busca demostrar qué es y qué no es el lobbying,
así como definir su amplitud, magnitud e implicancias, para, posteriormente, tener
sustento teórico propio para aplicarlo en estudios de caso.
Para esto, en el
segundo apartado del artículo se hará un estudio teórico sobre el lobbying, destacando sus orígenes, diferentes
conceptos y distintas variables que lo componen, así como los cambios que ha
sufrido con el tiempo. En el tercer apartado del artículo se analizarán las
variables e implicancias del fenómeno, para demostrar que si bien la definición
del lobbying y las variables que lo
componen se amplificaron, éste sigue siendo básicamente un ejercicio del
derecho de petición, es decir, de la participación que tiene la sociedad y los
ciudadanos en la política y en la gestión de sus intereses particulares de cara
a lo público. Por último se esbozarán algunas conclusiones, mismas que servirán
de picaporte para dar paso a futuros estudios de caso en donde se ligue más a
detalle al lobbying con la transición
hacia la democracia de los países de América Latina.
2. Lobbying
en teoría.
Aunque el lobbying es un fenómeno tan antiguo como el mismo hecho de formular
peticiones frente a las autoridades, no es fácil de entender teóricamente y,
muchas veces, se presta a confusiones. A grandes rasgos, las diferentes
definiciones de este fenómeno coinciden en que es una actividad política
encaminada a influir en las decisiones de las autoridades públicas (Mascot,
2006: 6) y que se trata, nada más y nada menos, de “un especial e intenso
ejercicio del derecho de petición” (Dexter, 1969: 11). No obstante esta
coincidencia básica, existen divergencias entre definiciones y teorías a punto
tal que, en ocasiones, parecería haber una confusión en torno a qué es
exactamente el lobbying y cuáles son
sus alcances, variables, riesgos y dilemas, entre otras cuestiones teóricas y
prácticas. Por lo tanto, es importante definirlo en términos politológicos para
saber con precisión qué es lo que se quiere observar, indagar y analizar.
Para comenzar un
tratamiento académico propio del tema y definirlo en consecuencia, debemos
destacar que en los países de habla castellana comúnmente se emplea el término
“cabildeo” para referirse al lobbying.
Esta es una interpretación o traducción sugestiva, ya que el diccionario de la
Real Academia Española define que: “cabildear significa ‘gestionar con
actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación’”
(Piñeiro, 2001: 18). Sin embargo, es plausible argumentar que el uso de la
palabra cabildeo se presta a confusiones y delimita erróneamente al lobbying, además de que lo presupone
peyorativamente al estar ligado al calificativo “maña”, el cual si bien es
sinónimo de “destreza” o “habilidad”, comúnmente se lo entiende como una acción
tramposa o dolosa (Astié-Burgos, 2011: 12). Además, al referirse sólo a
actividades relacionadas al ámbito municipal –por ligarse a la institución del
Cabildo–, el término castellanizado de lobbying
acota el espectro de la materia (Lerdo de Tejada y Godina, 2001: 16).
Por otro lado y
como se verá, en ocasiones se malentiende lo que hace un funcionario de
gobierno, un gobernador o presidente municipal frente a los legisladores y se
lo cataloga, erróneamente, como “cabildeo”. Por lo mismo, aunque no se descarta
el uso de esta palabra, ya que en México y otros países ha sido bastante
difundida –no así en Argentina y otros,
donde se lo llama más comúnmente lobby–,
en este trabajo se usará el término lobbying,
además porque en el idioma castellano existen palabras tomadas de otros idiomas
que no son traducidas, sino asimiladas: lobbying
es una de ellas, y el término “hacer lobby” es ampliamente entendido
(Rodríguez, 2006: 28). De ahí los conceptos: lobbying –la actividad, proceso o profesión en sí–, lobbyista –el profesional o agente– y lobby –la firma responsable o grupo de
interés– (Piñeiro, 2000: 22). Sin embargo, en el fondo hablar de lobbying y de cabildeo es referirse al
mismo tema, más allá de consideraciones formuladas a razón de aspectos teóricos
válidos como los expuestos y escogidos para este trabajo.
Aclarado lo
anterior, el fenómeno del lobbying es
tal vez tan viejo como el ejercicio de la petición frente a las autoridades. Se
asienta que desde el año 1215, época en que fue sancionada la Carta de Foresta o Carta Magna por el
rey Juan I de Gran Bretaña, en Inglaterra, se hizo usanza que alrededor de los
corredores de la corte o del parlamento hubieran personas con títulos
nobiliarios demandando por un interés particular frente a los detentadores del
poder monárquico (Eastman, 1977: 3). Para finales del siglo XVIII la práctica
de formular demandas ya se había extendido a las trece colonias inglesas en América
del Norte, haciéndose patente cuando los colonos de esos territorios apelaron
contra una resolución de la corona inglesa sobre el cobro de impuestos sobre el
té. Con el argumento de que si eran partícipes de la economía de las colonias a
través del pago de impuestos, también lo eran de las decisiones políticas como
el cobro de impuestos –es el caso de the
Resolution of the Stamp Act de 1765, la cual abrazó la frase no taxation without representation (no
impuestos sin representación), el acto de peticionar ante las autoridades
comenzó a tomar cauce y legitimidad en lo que tiempo después sería Estados
Unidos (Eastman 1977: 4). De igual forma, en las colonias de España en América
sucedió algo parecido, en tanto entre los siglos XVI y XIX los peninsulares y criollos
comerciantes, eclesiásticos, militares, entre otros habitantes encumbrados de
la sociedad, pululaban por los ayuntamientos de los
virreinatos para gestionar sus intereses particulares ligados a permisos de
construcción de viviendas, hospitales, conventos y escuelas, así como
solicitudes de tierras, entre otras cuestiones (Astié-Burgos, 2011: 11).
Un punto a
destacar aquí es que el lobbying,
desde sus orígenes, se emparenta con el derecho de petición, la formulación y
la gestión de distintas demandas sectoriales o particulares que individuos o
grupos realizan frente al Estado, lo cual, hasta cierto punto, puede entenderse
como la equiparación teórica de estos términos (Logan, 1929: 2). De igual
forma, y como se verá más adelante, mientras el lobbying se relaciona con el derecho y las acciones que realizan
ciudadanos y grupos para gestionar intereses, peticionar y apelar sobre asuntos
concretos frente al Estado, también se relaciona con las acciones de presionar,
corromper, chantajear y extorsionar a las autoridades y representantes
públicos. Aunque la posibilidad de que el lobbying
asista a la corrupción es factible, ya que son muchos los casos en donde esto
se ha dado, vale precisar que el mismo fenómeno puede entenderse con una acepción
positiva y una negativa. Es decir, el lobbying
puede concebirse como una acción positiva de persuasión o como una tarea de
presión ligada a la corrupción, lo cual cambia el universo del tema y cómo se piensa
el mismo. Inclusive, asumiendo la segunda acepción y pensando al lobbying como una actividad turbia
ligada a la presión de las grandes corporaciones que conlleva a la corrupción, como
argumenta Alonso Piñeiro basándose en un fallo de la justicia argentina sobre
un caso de tráfico de influencias y corrupción, “el fenómeno de la presión
política no es malo o ilícito en sí mismo, siempre que no lo sea el fin
perseguido y los métodos usados” (Piñeiro, 2000: 26-27).
Retomando la
historia del fenómeno, en 1787, en la publicación The Federalist 10 (El
Federalista 10), James Madison notó que la ineludible existencia de
diferentes grupos, intereses o facciones en el seno de una república
democrática y plural, hace necesario que el derecho de petición sea posible
para todas las partes más allá del tamaño de las mismas, ya que violar la
libertad individual de expresión para aplacar el comportamiento faccioso de
algunos, como puede ser el de una minoría muy poderosa frente a una mayoría
débil o viceversa, sería inadmisible para las libertades y la pluralidad de una
república democrática (Eastman, 1977: 2; ). Madison estableció, pues, la noción
de que estos intereses, grupos o facciones son inevitables en la vida democrática
de un Estado plural, aunque los mismos pueden ser nocivos, dependiendo el caso,
para el interés y bien general de una población. Así, desde tiempos lejanos, el
hecho y derecho de petición ha sido reconocido y ejercitado por aquellos
interesados en un tema particular en que interviene el gobierno, tal como ha
sido ejemplificado en la primera enmienda de la constitución estadounidense y
trasladado a muchas de las constituciones republicanas del resto del continente
americano (Piñeiro, 2000: 54).
Hacia el año 1832,
el término lobbyistas fue adjudicado
en la prensa estadounidense para referirse peyorativamente a aquellos cuya
tarea, básicamente, era esperar a los legisladores en la antesala –o lobby– del Congreso para peticionar en
pro de intereses especiales y organizados (McGuiness, 1987: 2; Dexter, 1969:
5). Con el crecimiento y diversificación de los grupos de interés en la capital
estadounidense, en particular inmediatamente después de acabada la Guerra de
Secesión, cada vez fue más notoria la presencia de aquellos encargados de,
alguna manera, gestionar los propósitos de distintos sectores económicos frente
al gobierno federal. De esta manera, el concepto se arraigó en la segunda mitad
del siglo XIX, en relación a la rutina del entonces presidente estadounidense
Ulysses Grant (1869-1877), quien pasaba buen tiempo en el lobby del hotel Willard y
era abordado por diferentes representantes de algún interés particular
(Anastisiadis, 2006: 6), los “malditos lobbyistas”,
como él los llamaba peyorativamente.
Derivado de lo
anterior, la definición ya expuesta de Dexter –que el lobbying es “un especial e intenso ejercicio del derecho de
petición” (1969: 11)– es una descripción que, aunque laxa y demasiado amplia
del fenómeno, sirve para establecer un primer parámetro que identifique cuándo
existe una acción de lobbying o
cabildeo. Es decir, que cuando un ciudadano o, por el caso, un grupo de
ciudadanos se manifiestan frente al gobierno para mediar en pos de un interés
sectorial o particular, mismo que implica gestionar sus intereses de cara a las
autoridades del Estado, lo que están haciendo es lobbying. Esto demuestra, en primera instancia, que el lobbying se refiere a las acciones que
los gobernados hacen frente a los gobernantes y no las acciones que los
gobernantes hacen entre sí para persuadir a los demás de ciertas posturas en la
designación de bienes públicos –aunque no se descarta la contratación de firmas
de lobby por parte de los distintos
órdenes de gobierno y los partidos políticos para, indirectamente, persuadir a
los diputados y senadores en un asunto determinado–, como lo sugiere Salazar
Vargas (2010). Por lo anterior, para poder tener una mejor perspectiva e idea
teórica del tema es propicio profundizar en la conceptualización del lobbying.
2.1 Definiciones
de lobbying.
Tomando al caso estadounidense como
arquetipo del lobbying, porque es el
originario en una democracia, el más desarrollado, estudiado y referencial del
tema, se puede argumentar que el término lobbying
se refiere a “un proceso por medio del cual los representantes de los grupos de
interés, actuando como intermediarios, llevan a conocimiento de los
legisladores o de los funcionarios de gobierno, los deseos de esos grupos”
(Piñeiro, 2000: 19). Aunque esta definición tomada de Giancarlo Pasquino es
interesante, porque además de ser concisa denota que este fenómeno es un
proceso y no meramente una actividad, deja espacios para ambigüedades.
Como argumenta
Anthony J. Nowness (2006), para definir al lobbying
con precisión se tiene que abundar sobre la noción de que es un proceso
constante, comprendiente de una variedad de técnicas y prácticas de persuasión realizadas
por una diversa amalgama de organizaciones interesadas en los distintos asuntos
del gobierno, además de que es llevado a cabo tanto en los tres órdenes de
gobierno –Federal, Estatal y Municipal– como en sus tres ramas –Ejecutiva,
Legislativa y Judicial– (11). Aunque Nowness no revela que el lobbying también se desarrolla en
ciertos ámbitos de las relaciones internacionales (Beltramino y Goñi, 2001: 7),
su concepto del fenómeno parece más completa que la tomada por Piñeiro. Por
otro lado, al decir que el lobbying
es practicado por una amalgama de organizaciones, lo que queda descubierto es
que este se trata de una expresión propia de la sociedad, la cual no excluye a
los grupos empresariales que tratan temas económicos de los grupos u
organizaciones no gubernamentales de la sociedad civil que se ocupan de variados
asuntos sociales.
Como se puede observar,
al tratarse de un objeto de estudio complejo y que muchas veces es
malentendido, es conveniente tomar distintas definiciones que, además de
rescatar lo argumentado por autores destacados en la materia, sean lo
suficientemente flexibles para alcanzar a cubrir la totalidad de las variables
que componen al proceso y las implicancias del lobbying. A continuación, se presentan tres definiciones teóricas
precisas y abarcadoras del fenómeno.
Según Luigi Graziano (2001: 80), el lobbying se refiere a dos cosas:
Representación de los grupos de
interés basada en información cuidadosamente investigada, usualmente seguida
por negociaciones con distintos representantes del gobierno [y] movilización
del público y la opinión pública. Resumiendo, el lobbying es una colección de actividades encaminadas a la presión.
El ya citado Anthony
Nowness (2006: 12) argumenta que, en definitiva:
El lobbying no es una actividad aislada y única, como pueden ser
asistir a audiencias legislativas, sesiones del congreso o de comisiones
legislativas, o acudir a una reunión con un legislador o funcionario público.
Más bien, es un “proceso” que
comprende esas y otras actividades. Entonces, cuando defino al lobbying como ‘un esfuerzo para incidir
en lo que hace el gobierno’, necesariamente la palabra “esfuerzo” comprende a
una variedad de actividades de lobbying
que están interrelacionadas entre sí.
Por último, en una
suerte de definición más amplia y detallada, Stephanos Anastasiadis (2006: 11)
argumenta que:
El lobbying
busca afectar las políticas públicas y legislaciones proveyendo a los hacedores
de políticas información específica sobre preferencias o posiciones políticas
de los distintos grupos de interés. Puede implicar trasmitir información sobre
los costos y beneficios de diferentes decisiones en distintos temas o, más
ampliamente: intentar sentar las bases para influir de determinada manera en
los debates y así canalizar las discusiones políticas favorablemente para éstos
últimos […] El bien proveído es información. El objetivo del lobbying es, por lo tanto, influenciar
al legislador o funcionario público con capacidad de decisión. Para ello, el lobbying incluye una gama de tácticas,
tanto directas como indirectas: reportar resultados de investigaciones y
encuestas; organizar grupos de investigación en diversos proyectos; asistir
como expertos en diferentes audiencias informativas de los distintos cuerpos
del gobierno, y; suministrar reportes técnicos e investigaciones a los
tomadores de decisiones. En adición a los votos necesarios para conseguir el
fin político trazado, una meta principal del lobbying también es desarrollar una fuerte reputación, de manera
tal que los políticos sean capaces de confiar en la información provista y, en
consecuencia, acudir a los lobbyistas para conseguir información cuando se
encuentran desarrollando o discutiendo un asunto político.
Tal como lo indican los conceptos
expuestos, el lobbying es un proceso
de agregación de demandas hacia el sistema político basado en el intercambio
sistemático de información, datos técnicos, opiniones y argumentos políticos o
jurídicos referentes a temas concretos compartidos entre los representantes de
los grupos de interés, es decir, entre los lobbyistas
o ciudadanos que gestionan sus intereses colectivos o individuales con aquellos
que toman decisiones en los poderes del Estado, como pueden ser el propio presidente,
los legisladores, los secretarios de Estado, los funcionarios o servidores
públicos y los jueces, además de los asistentes de los mismos, entre otros
actores vinculantes. Justamente, cuando se lo analiza, así como cuando se busca
regularlo legalmente, se tiene que distinguir entre la presencia de actores
pasivos, encarnados en los representantes y servidores públicos, así como sus asesores,
y la presencia de actores activos, es decir, ciudadanos, lobbyistas y los distintos representantes de los diversos grupos de
interés de la sociedad. Así, en el esquema conductista del sistema político
democrático de David Easton (1956), el lobbying
es una manera de gestionar o hacer ingresar las demandas, peticiones o inputs de los distintos sectores medios,
grupos e individuos de la sociedad hacia la caja negra[2]
(black box) del sistema político,
hacer que éstos interactúen con los distintos actores políticos y demás
demandas e intereses para generar retroalimentación o feedbacks con la expectativa
de que las autoridades den respuestas –outputs–
favorables a sus objetivos.
Otro punto a
resaltar es que, en la primera definición citada, Luigi Graziano señala que el lobbying es una “colección de
actividades encaminadas a la presión” (2001: 80). El concepto expuesto reconoce
que esta es una actividad política que puede servir para la presión, lo cual es
diferente a la persuasión. Como se verá más adelante en este artículo, este
entendimiento del lobbying se
relaciona con la conceptualización que se tenga de los grupos de interés, ya
que éstos pueden ser entendidos como grupos de presión y generar una acepción
negativa del propio fenómeno. Asimismo, la idea del lobbying como una acción encaminada a la presión, la extorsión y el
chantaje si bien en cierto grado es sostenida por la teoría neoclásica de
Marcur Olson, no necesariamente es compartida por otras teorías de la
democracia que tratan esta materia de una manera más positiva (Galaviz, 2006: 24). Para este
punto, también, vale lo argumentado anteriormente sobre la finalidad última de
lo que se persigue y cómo se lo busca.
Por otro lado, como
se mencionó en las definiciones expuestas, el lobbying se apoya por sobre todo y, cada vez más, en el intercambio
de información técnica en asuntos legislativos, de gestión y de políticas
públicas. Este ir y venir de información está motivado, por un lado, por el
interés de los grupos que pretenden influir a su favor en alguna decisión
pública y, por el otro, por la necesidad de instrumentos que constriñe al
gobierno y sus poderes para resolver los diversos asuntos públicos que encara.
El acceso y la información son, por lo tanto, variables claves. El acceso es
fundamental, porque sin él no hay forma de llegar a conseguir los propósitos de
aquellos para los que el lobbying se
lleva a cabo, mucho menos de intercambiar datos u opiniones tendientes a favorecer
una postura sectorial. Pero la información y datos técnicos juegan un papel
crucial, porque para los políticos son un bien fundamental e indispensable para
su trabajo, y para conseguirlo abren canales formales e informales de acceso a
la toma de decisiones. De esta manera, para el lobbying la información viene a ser algo así como un “bien
transaccional de acceso”, dado que es el principal recurso para determinado
grupo de interés –representado por un agente de alguna firma o no– de tener la
posibilidad de acceder a las instancias decisorias y ejercer cierto grado de
persuasión o influencia en la toma de decisiones públicas (Bouwen, 2001: 370).
Es decir, sin información no hay forma de acceder a las instancias decisivas de
los asuntos públicos, por lo que la información es un medio para lograr acceder
a estas y un componente fundamental en las prácticas exitosas de lobbying.
Es posible
argumentar, en este sentido, que el lobbying
versa cada vez más, “[sobre] la búsqueda de canales alternativos para conseguir
información antes que influencia, ya que sin ésta no se podría actuar
consecuentemente en la política y, por lo tanto, que los grupos de interés
logren sobrevivir” (Petracca, 1992: 16). Si bien el manejo de la información
está sujeta a distintas prácticas, tipos de estrategias y tácticas de persuasión
o presión, como puede ser divulgar simultáneamente datos falsos y verdaderos
para crear determinado contexto de incertidumbre y aprovecharse de él (Lyon y
Maxwell, 2004: 564), es la calidad, la reputación de la fuente, la relevancia técnica
de la información proporcionada, más la necesidad de investigación ante un tema
complejo, lo que determina el grado de acceso del lobbying, o más bien la injerencia del lobbyista, en la toma de decisiones del gobierno o del parlamento (Anastasiadis,
2006: 12; Dexter, 1969: 7). Es decir, está claro que el lobbying se refiere a un proceso complejo con miras a conseguir
beneficios sectoriales de las decisiones públicas que toma el gobierno y sus
poderes, lo cual comprende varias etapas, estrategias, tácticas y una organizada
presencia de los grupos de interés en los interiores del poder público (Graziano,
2001: 14).
Lo anterior
supone, por lo menos, cuatro puntos. Primero, que el principal bien manejado
por el lobbying es información
específica y relevante en aspectos técnicos y políticos de los temas que
componen la agenda de aquellos que toman las decisiones de los poderes del Estado
–y que la información puede ser verídica o sesgada y que el tomador de
decisiones la puede tomar o desechar –. Segundo, que existe una multiplicidad
de intereses como actores constantemente intercambiando información y
argumentos entre sí y con los responsables de los poderes públicos, por lo que
las peticiones e intereses de un cúmulo importante de distintos grupos están
siendo atendidos en un sentido democrático. Tercero, que los representantes y
funcionarios públicos necesariamente abren canales institucionales de
comunicación para conocer la información que los lobbyistas llevan consigo,
puesto que la complejidad, cantidad y variedad de los temas tratados por el
gobierno vuelve necesario el apoyo informativo y técnico proporcionado por el lobbying. Y cuarto, a mayor cantidad de
canales de acceso a la toma de decisiones que se abran por los poderes del
Estado, así como a mayor efectividad en el contrapeso que el Poder legislativo ejerce
sobre el ejecutivo, mayor cantidad de lobbying
y pluralidad en la democracia. Cabe aclarar que este entendimiento está basado
en el lobbying directo o tradicional
que, como se verá más adelante, es distinto y complementario al lobbying indirecto o moderno.
En resumen, todas
las acciones y decisiones que el gobierno toma, ya sea el Poder Legislativo,
Ejecutivo o Judicial –aunque éste en menor grado–, federal, estatal o municipal,
son sujetas a actividades de lobbying
de diferentes grupos, individuos y sectores económicos, políticos y sociales que
buscan acceso e influencia en las disposiciones gubernamentales (Nownes, 2006:
16). También, el lobbying se lleva a
cabo en las relaciones internacionales y en diferentes ámbitos de la política internacional,
toda vez que empresas y corporaciones transnacionales lo practican en
Washington, Bruselas, las sedes de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Organización de Estados Americanos (OEA) y Foro Económico Mundial (FEM), entre otras arenas de la política
internacional y las relaciones internacionales (Beltramino y Goñi, 2001). Es
decir, también en los pasillos de la política internacional existen intereses
particulares tratando de hacer prevalecer sus asuntos en arenas internacionales
y en las resoluciones de las negociaciones entre los representantes de los
Estados.
En ese orden de ideas,
se puede concluir que el lobbying no
es exclusivo de los intereses empresariales o corporativos, sino que es
extensivo a intereses sociales o civiles; del mismo modo, queda claro que el lobbying es un asunto que proviene de la
relación que mantiene la sociedad de cara al Estado; es decir, cuando
determinado orden de gobierno gestiona sus intereses ante la cámara de
diputados –y por añudadura los partidos políticos–, no se está ante una operación
o práctica de lobbying, aunque este
asunto tiene sus matices porque agencias de gobierno pueden contratar firmas de
lobby para que los asista en determinados temas (Mascot, 2006: 8). Así, se
puede argumentar que en el sistema político esquematizado por Easton, el lobbying es practicado por actores
activos, es decir, los grupos de interés y los individuos de la sociedad, ya
sea por medio de lobbyistas
profesionales o no, para ser recibido por actores pasivos, los representantes y
funcionarios públicos del gobierno. Así, en tanto que el lobbying conlleva impactos positivos y negativos para un sistema político
democrático, es un hecho que está presente en el día a día del mismo, de manera
directa e indirecta.
2.2 Los
cambios del lobbying.
Para entender y seguir la discusión
teórica en torno al lobbying, es
menester desglosar los cambios que se han sucedido durante el tiempo y los contextos.
De esta forma, es importante destacar que la práctica del lobbying se puede dividir en dos: el lobbying directo o tradicional, que fue definido en el inciso anterior
de este trabajo, y el lobbying
indirecto, moderno o de base –grassroots,
en inglés–. Resumiendo, en este inciso se describirán los distintos cambios o
adiciones en el lobbying y sus
prácticas.
Con la creciente
complejidad de los asuntos públicos más las nuevas tecnologías de la comunicación
–como los medios que trasmiten noticias continuamente las 24 horas, internet y redes
sociales tales como Facebook y Twitter, los teléfonos celulares devenidos
en microcomputadoras portátiles, Smartphones
como IPhone y Blackberry, todo lo cual ayuda a
divulgar y recibir una enorme cantidad de datos, información y opiniones en
tiempo real–, el lobbying se define
cada vez más como un proceso complejo que versa en el acopio y traspaso de
información a cambio de acceso a las decisiones públicas (Berry, 1976: 11; Petracca,
1992: 21; Xifra, 1998: 115; Hula, 1999: 32). Pero más allá de los cambios
tecnológicos, “lo que últimamente ha estado cambiando y transformando al lobbying es su creciente magnitud e
intensidad” (Petracca, 1992: 22). Es decir, la apertura política así como la
creciente extensión de centros de poder a los cuales acudir para buscar
influencia, aunado al aumento de cantidad y diversidad de grupos de interés que
utilizan estrategias de lobbying, son
variables que están cambiando el universo del fenómeno y sus prácticas (Cigler
y Loomis, 1991: 57; Gómez, 2008: 103).
Por otro lado, una
forma innovadora de lobbying es el
creciente empleo del lobbying intergubernamental,
aquel que se lleva a cabo por grupos de interés transnacionales en los ámbitos
de las relaciones internacionales, foros, cumbres u organizaciones
internacionales, cada vez más importantes derivados del proceso de
globalización (Piñeiro, 2001: 47; Beltramino y Goñi, 2001: 20). Asimismo es
creciente el uso del lobbying cruzado
–cross-lobbying en inglés–, que se
refiere a las estrategias que se dirigen a la búsqueda de influencia y
coordinación entre los grupos de interés que convergen en alguna o varias
demandas o temas particulares de cara al gobierno (Graziano, 2003: 25; Hula,
1999; 44). También, es importante el constante crecimiento del número de firmas
especializadas y profesionales de lobbying
–en Estados Unidos y Europa, pero también en América Latina–, que lo han
vuelto más sofisticado, notorio y transparente. Empero, lo que define cada vez
más el cambio del “viejo” al “nuevo” lobbying,
como lo avizoró y asentó David B. Truman en su ya clásico libro The Governmental Process (El proceso gubernamental) o, son las
nuevas formas indirectas de lobbying
(1971: 215).
El lobbying indirecto, moderno o denominado
por muchos “lobbying de base” –grassroots en inglés–, se constituye por
cualquier evento, manifestación popular o acción que involucre a la sociedad, a
la opinión pública y, más precisamente, a la plataforma electoral para
indirectamente tomar contacto con los representantes e influirlos en un tema
dado (Hula, 1999: 17; Mascot, 2007: 4). Con distintos tipos de esfuerzos, el lobbying indirecto trata de impactar en
la toma de decisiones públicas a través de la movilización del electorado y la
opinión pública, de la presentación de los temas como campañas de publicidad
mediáticas, campañas masivas en las redes sociales y envío de cadenas de
correos electrónicos a los representantes públicos con demandas puntuales,
entre otras actividades colectivas de contacto indirecto con los representantes
o funcionarios públicos (Hula, 1999: 111).
Para poder llevar
a cabo varias de las actividades referidas, también el lobbying indirecto se sirve de las campañas electorales y de la
participación en ellas para buscar acceso a la toma de decisiones públicas. A
través de la organización de campañas publicitarias y la recaudación de fondos
para fines electorales relacionados al apoyo de un candidato o partido, o
varios a la vez, entre otras manifestaciones de persuasión o presión indirecta
ligadas a actividades electorales, el lobbying
ha crecido notablemente en su diversidad, eficiencia y presencia (Petracca,
1992: 25). La figura de los comités de campañas o de acción política –las Political Action Committee, PAC, por sus
siglas en inglés–, son un claro ejemplo de esto para el caso estadounidense, pero
que se replica con variantes en otros países –como por ejemplo en la campaña
electoral presidencial de México del año 2000, con la agrupación “Amigos de
Fox”–, así como la expansión de la política en las redes sociales y la política
2.0.[3]
Por lo mismo, es plausible argumentar que:
[L]as técnicas y prácticas del lobbying incluyen cada vez más,
complementando al contacto directo con funcionarios electos y no electos, tres
estrategias importantes: formar coaliciones entre grupos de interés, organizar
movilizaciones de base y financiar campañas electorales (Graziano, 2001: 9).
En sí, mientras el lobbying directo y tradicional trata de
movilizar votos hacia adentro de los límites institucionales del estado en
temas puntuales, el nuevo lobbying
indirecto se centra en mover votos fuera de los límites de los centros de poder
en relación a temas nacionales y que suscitan posicionamientos de la opinión
pública (Petracca, 1992: 21). Para esto, los grupos de interés que emprenden
campañas indirectas operan estas estrategias en conjunto, llegando a generar
“comunidades de lobbying” (Graziano,
2003: 10), alianzas sectoriales y coaliciones entre distintos intereses que
convergen en una misma demanda.
Aunque dependiente
de los distintos tipos de grupos, sectores e intereses, así como de los países
y contextos en los que se opere, como ya se ha dicho, se denomina “lobbying cruzado” o de coaliciones –cross lobbying en inglés– a los
distintos tipos de esfuerzos de lobbying
que conjuntamente y en red varios grupos realizan para influir al interior
de otras organizaciones y así unificar
criterios de caras al gobierno (Ginsberg, Lowi y Weird: 1999: 418; Hula, 1999: 77).
Al mismo tiempo, varios intereses pueden compartir un rango variado de
actividades de intervención pública, como pueden ser movilizaciones o campañas
de apoyo a alguna causa o candidato, logrando asociaciones perdurables y
coaliciones de intereses. A veces, estas coaliciones realizan esfuerzos
indirectos exagerados o artificiales denominados astroturf lobbying, en
donde una campaña de persuasión pública, apelando constantemente a los medios
de comunicación para incidir indirectamente en las decisiones públicas, logra
difundir información contradictoria para distraer la opinión pública y tomar
provecho de eso (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 429; Lyon y Maxwell, 2004: 563).
Aunque este tipo de estrategias son más comúnmente utilizadas por los grupos de
intereses sociales o públicos y organizaciones de la sociedad civil, los grupos
de intereses privados también pueden sumarse a estas nuevas formas de lobbying indirecto. Es decir, en los
tiempos actuales el “viejo lobbying”
no es suficiente, por lo que se precisa también del “nuevo lobbying” como campañas publicitarias a favor de un tema, envío
masivo de correos tanto a ciudadanos como a políticos, movilizaciones sociales
y todo lo que sea tendiente a crear soporte de base, como el prominente astroturf lobbying y otras manifestaciones
públicas (Lyon y Maxwell 2004: 563; Truman, 1951: 215; Smith, 1988: 244).
Con todo, de
manera no limitativa, son actividades de lobbying
directo o tradicional: presentar resultados de investigaciones y encuestas en
sesiones de comités parlamentarios; ayudar a los legisladores a juntar los
votos necesarios para la aprobación o rechazo de una ley; trabajar con los
asistentes de los legisladores y funcionarios públicos en el intercambio de
datos y estudios; redactar proyectos de política pública y legislativos, entre
otras tareas que constituyen el núcleo del lobbying
tradicional de la actualidad; acciones de lobbying
cruzado, entre otras (Petracca, 1992: 19; Graziano, 2003: 13). Por su parte,
son actividades del lobbying
indirecto o de base: organizar campañas mediáticas o en redes sociales para
apoyar un cierto tema o actor político; organizar y financiar campañas
electorales; realizar acciones de lobbying
de tipo artificiales que divulgan información contradictoria de tipo astroturf, generar relaciones públicas
y comunidades de lobbying, entre
otras prácticas (Petracca, 1992: 19; Graziano, 2003: 13).
Por otro lado, con
lo expuesto se desprende que este no es un fenómeno ajeno a la participación
ciudadana, dado que muchos grupos sociales llevan a cabo, de hecho o de
derecho, acciones de lobbying directo
e indirecto de cara a los poderes del gobierno federal, estatal y municipal. Es
decir, no solamente los grupos empresariales gestionan sus intereses, sino que
los grupos sociales también lo hacen, aunque con algunas diferencias en sus
prácticas y estrategias, al igual que en sus resultados (Gómez, 2008: 106). Por
lo mismo y por último, vale la pena examinar ciertas variables determinantes
para el fenómeno del lobbying, como
los grupos de interés y la corrupción.
3. Variables teóricas del lobbying.
Para complementar un marco teórico
sobre el lobbying y definirlo en
consecuencia, hay que relacionarlo con otras variables. En primer lugar, hay
que resaltar que se han formulado diferentes teorías que buscan entender por
qué los grupos de interés hacen lobbying.
Estas teorías –que también están contenidas en las teorías de la democracia– buscan
establecer qué impactos tiene este fenómeno en el sistema político democrático
y en el establecimiento de temas en la agenda de gobierno, la designación de
los bienes públicos, así como en la toma de decisiones (Lowery, 2007; Galaviz,
2006: 19). Como se desprende de lo formulado por diferentes autores en la
materia, a grandes rasgos y de una manera muy estructurada es plausible dividir
el horizonte teórico en tres y entender al lobbying
a través de las teorías pluralista, neo-pluralista y de la acción colectiva o
neoclásica. Cabe destacar que las diferencias entre las teorías sobre el lobbying son parte de la discusión entre
distintas teorías sobre la democracia (Galaviz 2006:19; Milbrath, 1960: 33).
En síntesis, la
teoría pluralista –con autores como Dahl y Truman– es la más benigna en torno
al lobbying y la política de los grupos de interés, ya que los ve como
positivos para la democracia en tanto que coadyuvan para incrementar la pluralidad
en el sistema político y la participación de los distintos grupos de la
sociedad. En oposición a esta teoría, la teoría de la elección colectiva del
neoclásico Marcur Olson, hace énfasis en que el lobbying termina favoreciendo a los intereses más pudientes en
términos económicos, por lo que no necesariamente favorece a la democracia y se
equipara a una especie de deformación de la participación ciudadana. En el
medio de estas dos corrientes teóricas
–reiterando que este es un abreviado esquema y simplificado del asunto–, la
teoría neopluralista –con autores como Salisbury, Givel y Lowery– sostiene que
si bien los problemas que la teoría de la acción colectiva plantea en relación
a la inequidad en la atención de las demandas públicas pueden ser plausibles, a
semejanza de la teoría pluralista, la teoría neopluralista no descarta que el lobbying también tiene su lado positivo,
en tanto sirve para que una diversidad importante de grupos de interés e
individuos accedan a la toma de decisiones públicas.
Otro tema de
debate teórico en torno al lobbying,
anteriormente mencionado, se refiere a dos ideas distintas sobre lo que
conlleva ultimadamente esta actividad: algunos difieren en si se trata de una
acción de persuasión o si se trata de una actividad de presión. Por un lado,
hay quienes sostienen que es una manera de presionar las voluntades de los
legisladores y funcionarios públicos para que actúen de determinada manera, por
lo que es una forma de coacción en pro de intereses poderosos y, por lo tanto,
una acción ilegítima (Piñeiro, 2000: 20). Por el otro lado, “hay quienes
argumentan a favor de la noción del lobbying
como un instrumento de persuasión y buscan trazar una línea clara entre lo que
significa persuasión y extorsión” (Piñeiro, 2000: 20). En última instancia, las
diferencias entre culturas políticas y organizacionales, las peculiaridades de
los sistemas políticos, contextos y sus mecanismos institucionales para la
rendición de cuentas, son algunos de los elementos para establecer qué tipos de
acciones pueden tender a ser de presión o persuasión, así como para distinguir
entre las técnicas legales y legítimas de aquellas que no lo son. Pero cabe
recalcar que en una democracia, “emparentar el derecho constitucional de
petición con la presión pura y llana resulta algo osado” (Piñeiro 2000: 21).
Pasando a otra
variable, una fundamental para el estudio del lobbying son los grupos de interés, actores centrales en este
fenómeno. Por lo mismo, es adecuado establecer qué tipo de intereses son los
que gestionan los diferentes lobbyistas
y bajo qué circunstancias lo hacen, para comprender por qué pueden darse
inequidades en el lobbying
relacionado a la asertividad de ciertos intereses en la toma de decisiones
públicas (Dexter, 1969: 20).
Por un lado, el lobbying de los grupos varía en
intensidad y técnicas de acuerdo a factores como: el grado de poliarquía o
democracia liberal en que opera el sistema político, el tipo de gobierno que
está en funciones, ya sea con una agenda gubernamental más de corte liberal o
conservador, con una mayoría parlamentaria o con un gobierno dividido, el tipo
de legislatura con la que el poder ejecutivo opera, el tipo de legisladores y
partidos, así como de acuerdo a la coyuntura de la demanda en cuestión, entre
otras variables sistémicas (Leech, 2006: 28; Givel, 2006: 407). Por otro lado,
el tipo de interés y grupo que busca hacer lobbying
para influir en el gobierno es incidente en la relevancia o el tipo de trato
que los sectores pueden conseguir del gobierno. En este sentido, los grupos de
interés son un factor importante para comprender por qué pueden existir lobbies que tiendan a defender el
interés privado y económico de un sector aun a costa del bien e interés
público, lo cual conlleva a la mala reputación pública, o bien, para inferir
por qué hay lobbies que representan
todo lo contrario. Vale recalcar que los grupos de interés, precisamente, velan
ante todo por sus intereses, si bien eso no significa que el representar
intereses privados tenga que ser a través de actos corruptos o antidemocráticos
ante la voluntad pública de la sociedad (Truman, 1971: 38).
Entonces, si buena
parte de los dilemas en torno al lobbying
se basan en el entendimiento sobre los grupos de interés, vale preguntarse:
¿qué es un grupo de interés? Un grupo de interés, grosso modo, se refiere a
grupos de personas que promueven sus intereses tratando de influir al gobierno
en lugar de hacerlo a través de la postulación de candidatos a puestos
electivos (Petracca, 1992: 6). Hay grupos de intereses y sectores de todo tipo,
así como grupos pequeños y grandes en número de miembros o recursos económicos,
entre otras características organizativas (Ornstein y Elder, 1978: 54). Por lo
tanto, como los grupos representan intereses diferentes y cuentan con distintos
recursos para organizarse y actuar, no son iguales entre sí ni obtienen el
mismo grado de atención del gobierno. Tampoco tienen el mismo tipo y grado de
participación en las campañas electorales, como tampoco cuentan con la misma
cantidad de lobbyistas contratados de
tiempo completo o parcial en los poderes del Estado (Grinsberg, Lowi y Weird,
1999: 417). Es decir, los grupos de interés se distinguen entre sí por el
sector económico, político y social e interés que representan, así como por la
cantidad y tipo de recursos disponibles para gastos de, entre otras, maniobras
de lobbying que le aseguren una
participación mucha más efectiva en cuanto a la influencia en las instancias de
decisiones públicas.
Pero los grupos de interés y su impacto
varían de acuerdo, precisamente, al interés o el tipo de demanda que formulan
ante los poderes del Estado, particularmente el Poder Legislativo. Así, a
grandes rasgos es factible distinguir los grupos de interés entre grupos de intereses
públicos o sociales y otros de intereses privados o empresariales (Petracca,
1992: 9; Ginsberg, Lowi y Weird 1999: 404-405). Pero para tener un mapa
conceptual más amplio y preciso a la vez, que ligue al lobbying con los grupos de interés, los sectores económicos, las propias
firmas de lobbying, los partidos políticos,
los políticos y el gobierno, es decir, un paneo amplio que permita entender el
binomio del dinero y la política, vale tomar el listado efectuado por la Organización
No Gubernamental (ONG) de Estados Unidos denominada
Centro para la política receptiva - Secreto a Voces –Center for Responsive Politics - Open Secrets–. Esta ONG lleva a cabo un estricto seguimiento del lobbying –puntualmente del dinero en la
política para el caso de ese país–, y actualiza periódicamente un listado de
los grupos de interés. Este listado –que se lleva a cabo siguiendo la
información y transparencia que aporta la Ley de Divulgación del Lobbying, o Lobbying Disclosure Act en inglés– divide a los grupos de interés
en las siguientes categorías: Finanzas, Seguros, Inmobiliario o Bienes Raíces; Varios;
Negocios; Ideológicos, Monotemáticos; Salud; Abogados y Lobbyistas; Comunicaciones,
Electrónica; Trabajo; Energía, Recursos Naturales; Construcción; Agro-negocios;
Transporte; y Defensa (“Influence and Lobbying: Interest Groups”: www.opensecrets.com/industries/).
Como se puede ver, el lobbying y los
grupos de interés son un binomio básico para el funcionamiento del sistema democrático,
lo cual conlleva externalidades positivas y negativas para la calidad del mismo.
Por otro lado, los
lobbyistas son otra variable
indispensable para entender este fenómeno. Justamente, la regulación y
entendimiento del lobbying pueden
remitirse a lo que hacen los lobbyistas,
quienes en caso de pasar el límite de lo que corresponde a la esfera legal, ética
y profesional como representantes de grupos de interés, posiblemente estén
tendiendo a un abuso en la disposición de los bienes públicos. Sin menoscabar
el lobbying que hagan ciudadanos no
profesionales en la materia, a diferencia de un individuo que participa en
política y efectúa acciones no remuneradas y aisladas de lobbying, un lobbyista es
un profesional de las relaciones gubernamentales que ofrece servicios especializados
como los que, en otras áreas y maneras, ofrece un abogado.
Por lo anterior,
un prerrequisito singular para un lobbyista
efectivo es conocer psicológica y políticamente a los miembros del Congreso y
los otros poderes del estado que toman decisiones de incumbencia para él y sus
clientes (Xifra, 1998: 94). Asimismo, debe tener un conocimiento sobre los
procedimientos técnicos e institucionales de los poderes públicos, en
particular el proceso de sanción de leyes y políticas públicas, para lograr
acceder a los miembros del gobierno y la oposición, obviamente en el poder
legislativo y ejecutivo pero también en el interior de los partidos políticos
(Wolpe: 1990: 5). Cabe destacar que los servicios de una firma de lobby no suelen ser baratos, justamente
por el cúmulo de actividades que implica (Piñeiro, 2000: 57).
Así, de lo que se
trata el trabajo de un lobbyista es de
hacerle lo más fácil posible a un legislador, un servidor o funcionario
público, o incluso al Presidente, el entendimiento de un tema y el porqué del
apoyo a una propuesta determinada (Wolpe, 1990: 6). Para esto, los lobbyistas realizan tanto actividades
relacionadas a temas técnicos como actividades relacionadas con asuntos
políticos que repercuten en la opinión pública y el electorado. Es decir, un lobbyista profesional tiene que saber
adquirir la mayor información posible de los temas que le interesan y los
aspectos importantes de la carrera política de los representantes, del
electorado que lo votó así como del partido de aquellos que, de distintas
maneras, votan a favor o en contra de cierta petición de incumbencia para los lobbyistas y sus clientes. Se trata de
lograr una relación profesional perdurable, para la cual trabajar codo a codo
con los políticos vinculantes y sus asistentes es ineludible y fundamental
(Xifra, 1998: 100). Por lo tanto, si bien los lobbyistas pueden incurrir en
malas prácticas y sobornos por fuera de las normas y la ley, es exagerado
suponer que el lobbying es
completamente negativo porque, más allá de los intereses que representen, los lobbyistas pueden ser herramientas de
trabajo muy útiles para los legisladores y funcionarios con dediciones
complejas para tomar que atañen al interés público (Wolpe 1990: 7). Es decir,
se puede inferir que la profesionalización de lobbying, el crecimiento de firmas especializadas y de lobbyistas son insumos en pro de la
calidad de la democracia.
Por último, uno de
los puntos que más controversia levanta es el relativo a la corrupción. Como
señala el autor brasilero Paulo Nassar (2010: 62), “para muchos, el lobbying es una mala palabra”. Aun
cuando se ha reconocido que su práctica, con aspectos positivos y negativos, es
vital para el funcionamiento del sistema democrático y la toma de decisiones en
asuntos complejos y altamente técnicos (McGuiness, 1987: 1), los casos de
corrupción ligados al lobbying y la
inequidad en la agregación de demandas e intereses en el sistema político, entre
otras cosas, son hechos que opacan los impactos positivos de esta actividad. En
tal sentido, una definición de corrupción es que ésta es “el uso de funciones y
atribuciones de un cargo público, para obtener o conceder, beneficios
particulares, en contravención con las disposiciones legales” (Escalante, 1989:
329), lo cual a menudo sucede en los entretelones de la política promovida por
muchos lobbyistas en complicidad de
políticos. En el caso del lobbying,
cuando los contactos personales entre los lobbyistas
y los políticos sobrepasan los límites de lo institucional, legal, ético y
profesional para actuar conforme a favoritismos ligados a conveniencias políticas,
económicas, personales, de amistad o lazos familiares, la corrupción se hace
presente en el llamado tráfico de influencias.
También se pueden
presentar actos de corrupción cuando se dan casos de “puerta giratoria” –revolving door en inglés–, en donde un
político que ya no es ni representante ni funcionario público empieza a
trabajar como lobbyista recién al
abandonar su cargo anterior o cuando ocurre lo contrario, un lobbyista que deja de serlo para
volverse representante público y actúa de manera facciosa una vez elegido por
el voto ciudadano (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 400). A través de
compensaciones económicas personales u otros métodos fuera del marco legal y
ético, la práctica profesional del lobbying
puede contribuir a la sobrerrepresentación de intereses, la inequidad en la
disposición de los bienes públicos y a que los actores busquen sacar tajadas
particulares, fuera de los parámetros de sus roles públicos y legales. Este
puede ser el caso de los llamados “súper lobbyistas”
(Smith, 1988: 239). Sin embargo, no son de desmerecer los avances en el terreno
de la rendición de cuentas que los regímenes democráticos han imprimido en los
últimos lustros sobre el lobbying y
el controversial asunto del dinero en la política.
Teniendo en cuenta
lo anterior, si bien a través del lobbying
lo que buscan los grupos de interés es convencer al gobierno de que su demanda
también es de su conveniencia y de la sociedad en general, lo cual puede
generar costos de transacción como casos de corrupción, los representantes y
funcionarios públicos pueden tomar o desechar, según sea el caso para la
conveniencia pública, política y de la administración, esa petición o
información proporcionada (Grossman y Helpman, 2001: 104). Así, al cumplir una
función fundamental para la gobernanza[4]
del sistema político, el lobbying se
redime ante las críticas y sus posibles aspectos negativos en la medida que se
centra en el traspaso de información valiosa desde los distintos grupos de la
sociedad hacia los representantes de los poderes de gobierno y viceversa,
realzando el ejercicio del derecho de petición y la participación ciudadana,
así como coadyuvando en el mejoramiento del funcionamiento democrático y plural
del mismo Estado (McGuiness, 1987: 4).
Otra variable
ineludible en correlación al lobbying,
que merece un tratamiento más profundo y que se hará en un próximo trabajo de
este autor, es el grado de democracia o poliarquía que tiene un sistema
político, así como qué tipo de relación guarda el poder legislativo con el
ejecutivo y el grado de autonomía de los legisladores con sus partidos
políticos y bloques parlamentarios. Claramente, en los casos de los países de
América Latina, la transición hacia la democracia ha apoyado para que el lobbying en la región se revigorice, emule
las prácticas y se acerque gradualmente a los parámetros de Estados Unidos y
Europa (Galaviz, 2006: 68). Esto no niega que anteriormente este haya existido
en los países de la región, pero denota un reimpulso del mismo. En resumen,
como ha sucedido en la década de los setenta en Estados Unidos y en muchos
casos de los países de América Latina en transición hacia la democracia durante
las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX y la primera década del siglo
XXI, en mayor o en menor medida, dado que el Poder Legislativo se ha convertido
en un contrapeso más o menos efectivo del Poder Ejecutivo, y las puertas de
acceso a la toma de decisiones que proporciona este poder son mayores a las que
proporciona el Poder Ejecutivo, el lobbying
se multiplica en cantidad y diversidad (Smith, 1988: 144; Galaviz, 2006: 68;
Astié-Burgos, 2011: 112). Esto permite hablar de un reimpulso de vitalidad para
una materia todavía por explorar más a profundidad, a detalle y empíricamente para
los casos de los países de América Latina.
4. Conclusión.
Como se ha visto en este artículo, el lobbying es un fenómeno complejo que
está intrínsecamente relacionado con la democracia y su funcionamiento, lo cual
comprende implicancias e impactos tanto negativos como positivos para la
calidad de la misma. Por un lado, se lo puede analizar como negativo para un
sistema político democrático porque puede agudizar las desigualdades entre los grupos
de interés y sectores que, por cuestiones financieras u organizativas, pueden
incidir con mayor o menor influencia en las decisiones de los poderes del
gobierno de una manera indebida. Por otro lado, puede argumentarse que es
positivo para la democracia porque su funcionamiento se basa en la interacción
de información técnica entre los lobbyistas
y aquellos ciudadanos que gestionan un interés con los tomadores de decisiones
públicas, quienes para resolver eficientemente las demandas que entran al
sistema político y sus instituciones necesitan de ese tipo de información,
demandas o in-puts. Asimismo y como
punto fundamental, el lobbying es una
forma de maximizar el derecho de
petición que tienen los ciudadanos y gestionar más asertivamente sus intereses
y demandas. Es decir, si bien existen aspectos negativos del lobbying como pueden ser ciertos abusos
en la disposición de los bienes públicos y casos de corrupción, también este
fenómeno puede ser visto positivamente porque al ser un medio para gestionar diversos
y plurales intereses sectoriales nutre con información vital a los
representantes y funcionarios públicos, quienes para solucionar las demandas
públicas necesitan este insumo para tomar dediciones eficientes y efectivas.
En
concordancia con distintos textos especializados de la materia, este artículo estableció
que el lobbying consiste,
básicamente, en el ejercicio y las prácticas que hacen los diferentes actores
de la sociedad cuando peticionan, gestionan o abogan por sus intereses de cara
al gobierno y los poderes del Estado. En tal sentido, se ha estipulado que, a
grandes rasgos, existen dos tipos de actores: los activos y los pasivos. Los
primeros son quienes llevan a cabo el lobbying,
es decir, los ciudadanos, lobbyistas,
organizaciones o grupos de interés. Los segundos, los actores pasivos, son los
que reciben las acciones de lobbying,
es decir, los políticos, los representantes, secretarios, ministros o
servidores públicos, así como sus equipos. De igual forma, se estableció que al
estudiar este fenómeno, es preciso tener en cuenta tanto los esfuerzos que
hacen los grupos de interés de corte empresarial, como los que hacen los grupos
de interés de corte social.
Por
otro lado, se analizaron variables fundamentales ligadas al lobbying como los grupos de interés y
los lobbyistas, notando que a medida
que éstos profesionalizan su trabajo, así como aquellos que participan en pro
de una demanda, coadyuvan con la calidad de la democracia. De igual forma, se analizaron
diferentes cambios que el lobbying ha
sufrido durante el tiempo, observando que con la irrupción de la tecnología y
las redes sociales, así como la cantidad y pluralidad de las campañas de base
tipo grassroots o de lobbying indirecto, ha impulsado el
universo de la materia. Asimismo, y como un factor que apoya una acepción
positiva del fenómeno, con este tipo de acciones indirectas la pluralidad de
grupos de interés se ha incrementado en varias democracias en transición de América
Latina.
En
conclusión, en una democracia mínima la pluralidad en la agregación de demandas
desde la sociedad hacia el gobierno es crucial. En este sentido, si bien el lobbying es factible, aunque con
tergiversaciones, en sistemas no democráticos, en una poliarquía el lobbying es una constante esencial, porque
supone un intermedio entre los polos que constituyen la sociedad, los grupos y
las instituciones del sistema político. La articulación de demandas cimentadas
en la información técnica, la búsqueda de especializar las demandas y la
diversidad de grupos que llevan a cabo esfuerzos de lobbying, así como su profesionalización, entre otros factores, son
indicativos significativos para establecer una diferencia entre el pasado y el
presente de la actividad en democracias en transición y procesos de
consolidación como la mayoría de los países de América Latina.
Así, este artículo
sirve como base teórica sólida y propia para trabajos más a detalle del lobbying en estudios de casos. Para
ahondar en la materia en el contexto de América Latina, es necesario llevar a
cabo trabajos de caso comparativos en el ámbito de las ciencias políticas de
idioma castellano. Pero una introducción y un tratamiento teórico puntual de la
materia eran necesarios para comenzar a hilar fino en un tema relativamente todavía
poco explorado en la academia politológica de América Latina.
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Edition), Berkeley, CA: IGS.
Wolpe, Bruce C. (1990), Lobbying Congress: How the System Works, Washington, DC: Congressional
Quarterly Inc.
Xifra, Jordi (1998), Lobbying: Cómo influir eficazmente en las decisiones de las
instituciones públicas, Barcelona: Gestión 2000.
* Artículo publicado en el journal académico de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas (AMECIP), De Política, año 2 no.2, enero-junio de 2014.
[2] A propósito de
la caja negra o black box, en las
últimas décadas ésta dejó de ser tan oscura, dada la irrupción de los
instrumentos y temas relacionados con la rendición de cuentas en la agenda
pública, los cambios institucionales en pro de la transparencia, la participación
ciudadana, el acceso a la información pública, el gobierno abierto, el combate
a la corrupción, y el aprovechamiento de tecnologías de la información o TIC’s,
entre otros, lo cual ha impactado sin duda en el lobbying (Canto Chac, 2011; Gobierno
Abierto, 2012: www.ogov.eu).
[3] La política 2.0 se refiere a acciones
en red y en tiempo real de participación política virtual y de comunicación
política, que se desarrollan con plataformas digitales en internet como blogs, redes
sociales, las aplicaciones en dispositivos móviles como Iphone y teléfonos inteligentes, entre otras cosas (Politics 2.0: The Multifaceted Effect Of
Broadband Internet On Political Participation. (2013). Campante, Durante y
Sobbrio. http://www.nber.org/papers/w19029.pdf).
[4] Le Galès la define como “un proceso
de coordinación de actores, de grupos sociales, de instituciones para lograr
metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la
incertidumbre” (José Manuel Ruano de la Fuente, VII Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa,
Portugal, 8-11 Oct. 2002).
