Reelección o no: hete aquí la cuestión

Con la propuesta del Presidente Calderón de permitir la reelección de los legisladores y alcaldes se abre una ventana de discusión de alta importancia y delicadeza para la agenda de reforma política. Si bien hay voces de todos los tonos que hablan en pro y en contra de dicha propuesta de reforma política, no son pocas las opiniones que hablan de que más allá de que la medida sea buena o mala, la misma no es impensada o improvisada, ya que era una de las tantas propuestas de la batea del Presidente Felipe Calderón. Así, ante un tema tan delicado para la democracia en sí, en particular para los partidos políticos y el monopolio que sostienen sobre las candidaturas de representación popular, la intención de este artículo es sumar argumentos para que las palabras “reforma política” o “reelección” no sean lugares comunes, en términos de Ortega y Gasset.

Si bien la llamada reforma política, por lo pronunciado por el Presidente Calderón, abarca un abanico bastante amplio de variables, se puede entender que la innovación se trata de una serie de cambios en la ingeniería constitucional del Estado mexicano y que cada tópico contiene pros y contras para el sistema político. Así, los cambios impulsados como la reducción del número de legisladores federales, el incremento del número de votos que cada partido necesita para tener registro electoral y la posibilidad del veto presidencial, entre otros temas, han levantado una serie de comentarios donde resaltan los matices de la mecánica del sistema político mexicano. De igual manera, la posibilidad de la reelección de legisladores y alcaldes, la habilitación de candidaturas independientes y la segunda vuelta en elecciones presidenciales son temas que han generado diversas críticas y elogios pero que, sin embargo, a veces resultan en análisis reduccionistas o repletos de tintes políticos que poco ayudan al estudio de esta materia técnica y delicada.

Enfocando al término “reelección” por separado y omitiendo otros temas también medulares de la reforma política, en este tema específico se pueden encontrar pros y contras que hacen fundamental el análisis detenido. Por un lado, los pros de permitir la reelección de los legisladores y los presidentes municipales son varios, ya que indefectiblemente los cuadros políticos tienden a profesionalizarse y conocer mejor su labor parlamentaria o ejecutiva. Además, los representantes someterían sus mandatos al escrutinio público, ya sean éstos alcaldes o legisladores, y serían las urnas y el voto ciudadano, en lugar de una cúpula partidaria, quien tenga más peso en decidir qué tan bueno para desempeñar su encargo es tal o cual representante de un cargo público. Es decir, los partidos tendrían menos poder y los candidatos serían más independientes, por lo que sería más decisivo el humor del electorado que la del partido.

Por el otro lado, las contras de de la reelección en el sistema político mexicano serían muchas, destacando la corrupción de algunos dirigentes políticos, por sobre todo los presidentes municipales y las instituciones locales en general. En un sistema político donde los pesos y contra pesos no funcionan del todo bien, la cultura política democrática no es madura, el clientelismo aflora y la transparencia de los gobiernos locales deja muchísimo que desear, pensar en la reelección de los mandatarios es extremadamente delicado. También, pensar en esta reingeniería constitucional implica ensayar nuevos sistemas de representación y redibujar los distritos electorales del país, ya que la iniciativa de Calderón toma en cuenta la reducción del número de representantes legislativos, entre otras cosas interrelacionadas con la posibilidad de reelección de los cuadros políticos. De esta forma, tanto por los pros y las contras de la reelección de las autoridades públicas, analizar la posibilidad de este cambio en México no es una tarea fácil.

Dicho lo anterior, una hipótesis tentativa y parcial que se puede esbozar es que, en una democracia de baja calidad como la mexicana, la reelección de los presidentes municipales puede ser, a la vez, un estímulo positivo y negativo para la calidad institucional de la democracia. Por el lado negativo, la corrupción y los mandatos personalistas eternos. Por el lado positivo, la profesionalización y la mejora de los cuadros políticos que ocupan los cargos de representación pública. Quizá una pregunta atinada para pensar en este respecto puede ser: ¿Qué es mejor para el caso mexicano, la profesionalización y longevidad de los cuadros políticos o la creación de nuevos cuadros cada tres años?

Mientras más preguntas y respuestas se formularán sobre el tema de la reforma política y la reelección en México, en principio sería bueno tener en cuenta la reflexión del clásico Giovanni Sartori, quien en el posfacio de su libro Ingeniería constitucional comparara (CFE, 2007) apunta que: ante la complejidad que en un país como México implica reformar el sistema político para permitir la reelección de los mandatarios locales y diputados, él se inclinaría por dejar las cosas como están y no buscar complicar un sistema que, más o menos, ha funcionado bien para la democracia. En conclusión, el análisis objetivo, técnico, plural y detenido es fundamental para desarrollar una ingeniería constitucional plausible y positiva.

Lobbying en México y Argentina: Lo que la transición encontró

Lobbying en México y Argentina:

Lo que la transición encontró

Mario Ricciardi

Universidad de las Américas, Puebla

Escuela de Ciencias Sociales
Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencias Políticas

Mayo de 2009

Índice

Portada

Índice

Introducción

Capítulo 1. Lobbying: un enfoque teórico

1.1- La aparición del lobbying

1.1.1- Definiciones de lobbying

1.2- Dilemas del lobbying

1.2.1- Variables: acceso e información

1.3- Cambios y estrategias del lobbying

Capítulo 2. Transición hacia la democracia y poliarquía: contextos del lobbying

2.1- Definiendo la democracia

2.1.1- La poliarquía

2.2- Transición hacia la democracia

2.3- El lobbying antes y después de la transición

Capítulo 3. El lobbying en Argentina y México

3.1- Método del estudio comparado

3.2- El lobbying en Argentina y México tras las transiciones hacia la democracia

3.2.1- Cambios en los poderes legislativos y ejecutivos: posibilidades para el

lobbying

3.2.2- Los grupos de interés en la transición hacia el lobbying

3.3- Los proyectos de ley para reglamentar el lobbying en Argentina y México

Conclusiones

Bibliografía y referencias

Lobbying en México y Argentina:

Lo que la transición encontró

Si no hay presión, no hay política.

Alfredo De Angeli,

dirigente agropecuario argentino

El lobbying es un fenómeno que si bien no es exclusivo de ningún sistema político ni país en particular, comúnmente se lo relaciona con el presidencialismo estadounidense y el parlamentarismo inglés. En el primero es donde se desarrolló con mayor envergadura y en el segundo donde se fundó el hábito de peticionar frente a las autoridades. En presidencialismos como el de México y Argentina éste no es un asunto nuevo, porque la gestión de intereses es tan vieja como la política y se ajusta a la naturaleza de cualquier régimen, pero los procesos de transición hacia la democracia que ambos países han estado llevando a cabo por los últimos 25 años, permiten hablar de un reimpulso del lobbying, más allegado que otrora a los arquetipos de Estados Unidos e Inglaterra. Justamente, y buscando hacer una contribución sobre un tema relativamente poco tratado en castellano, esta tesis trata sobre el lobbying y sus implicancias en los casos de Argentina y México, países que aunque presentan condiciones positivas para desarrollar el lobbying también tienen serias dificultades con una actividad tan ligada a los entretelones del poder.

Tanto en México como en Argentina, como así en otras democracias, la reputación del lobbying no es positiva. La corrupción innegablemente ha ensuciado y deslegitimado a la actividad, siendo muy resonantes para la opinión pública y perjudicial para la rendición de cuentas de los gobernantes algunos casos de malas prácticas políticas en donde los lobbyistas toman parte para incidir en decisiones comprometidas de maneras indebidas. Sin dudas que la corrupción y los abusos en la disposición de los bienes públicos son actos nocivos para la democracia y el bien general de una población, pero el lobbying aún sigue siendo un asunto sustancial para su funcionamiento. En este sentido, la complejidad del fenómeno y la diversidad de tácticas que los lobbyistas usan para acceder a la toma de decisiones públicas, hace que el entendimiento sobre el lobbying sea divergente entre autores. Aunadamente, la falta de suficiente material académico que trate al tema en un contexto latinoamericano genera mayores complicaciones para entender cabalmente este fenómeno en países en procesos de transición y consolidación de la democracia como los escogidos aquí. Por esto mismo, en un trabajo como el presente que trata sobre el lobbying, primero tiene que hacerse un desarrollo del fenómeno para después poder establecer qué implicancias e impactos tiene para los casos escogidos de México y Argentina.

Muchas cuestiones surgen a raíz del lobbying. ¿Cómo se justifica en la democracia un fenómeno que comúnmente se destaca públicamente por actos de corrupción o soslayada presión sectorial? ¿Qué implicancias tiene el lobbying en la democracia? ¿Se puede hablar propiamente de lobbying en democracias de baja calidad como las de Argentina y México? Para buscar responder estas y otras preguntas, la hipótesis que se plantea en este trabajo es que el lobbying es un fenómeno intrínsicamente relacionado a la democracia, porque se basa en la agregación de un cúmulo diverso de demandas desde la sociedad hacia el sistema político, por lo cual comprende aspectos positivos y negativos para la calidad de la democracia. Es decir, como lo argumentaban los autores de El Federalista, aunque riesgoso por el comportamiento de facciones abusivas que pueden quebrantar el cierto equilibrio entre mayorías y minorías de la democracia, el derecho de petición tiene que poder ser ejercido, de acuerdo a sus intereses particulares o colectivos, por todos los grupos o facciones que coexisten en la sociedad (McGuiness, 1987: 3). En tal sentido, si bien el lobbying cumple con una tarea fundamental para el funcionamiento de un régimen de gobierno democrático y liberal, porque gestiona una vasta pluralidad de demandas provenientes de distintos individuos y grupos de la sociedad que pretenden ser capaces de participar asertivamente en las decisiones del gobierno, también puede presentar problemas como los de la sobrerrepresentación de intereses, la inequidad de trato del gobierno a las demandas ciudadanas, la corrupción, el nepotismo y abusos en la designación de bienes públicos de todo tipo.

Como se argumenta en este trabajo, estableciendo las condiciones mínimas para que la ciudadanía pueda participar en elecciones libres y confiables para elegir a sus representantes, acceder a la agregación de demandas y formulación de políticas, así como para debatir públicamente asuntos de interés general o sectorial (Dahl, 1971: 7), el sistema político democrático abre espacios y procedimientos que permiten prácticas como el lobbying. Pero por otro lado, también pueden abrirse canales para malas prácticas y abusos de autoridad, lo cual se agrava si el lobbying no está debidamente reglamentado. Justamente, como México y Argentina son países donde no existe una reglamentación y donde la rendición de cuentas de los actos de gobierno no es eficiente, el lobbying puede significar costos altos para la calidad de la democracia.

Los cuestionamientos a raíz de los riesgos que existen por el uso del lobbying en democracias con capacidades escasas para controlar y hacer sujetos de rendición de cuentas a los distintos actores que ejercen su derecho a formular demandas a los gobernantes, no son sinsentidos, sin embargo, a veces pueden carecer de matizaciones. Es decir, matizar qué significa el lobbying es fundamental: si bien es cierto que el lobbying puede ser contraproducente para la agregación equitativa de demandas hacia el sistema político, éste no podría funcionar consecuentemente para solucionar los retos que enfrenta si no fuese por el sistemático trabajo informativo, técnico e interactivo que aporta el lobbying. Mientras que por un lado los problemas ligados al lobbying son tangibles en pago de sobornos para la aprobación de ciertas leyes, como constó tanto en México como en Argentina, países que cuentan en su haber con más de media docena de proyectos legislativos que buscar reglamentar la actividad (Lerdo de Tejada y Godina Herrara, 2003; Piñeiro, 2000), los cambios productos de la transición hacia la democracia y de la creciente complejidad de los asuntos a resolver, han hecho que el lobbying verse cada vez más en la capacidad técnica e informativa con que busca acceso que en contactos y relaciones de amistad entre lobbyistas, funcionarios y representantes públicos.

Como se verá en el tercer capítulo de este trabajo, los intentos para reglamentar el lobbying y hacer registros de lobbyistas que países como Argentina y México han estado llevando a cabo en sus legislaturas, son indicios de que el ambiente de ambos países para la “gestión de intereses”, “lobby” o el “cabildeo” como se llama comúnmente al lobbying en dichos países, está cambiado en relación al pasado cercano. A la par, las funciones que las instituciones de ambos Estados y las relaciones que están llevando los poderes del Estado en cada sistema han estado cambiando, lo cual permite una mayor intensidad del lobbying en instancias de poder que no son el Poder Ejecutivo, lo cual hasta no hace mucho tiempo no era muy factible. Cabe mencionar que el caso de México es comparativamente más próspero que el de Argentina para el crecimiento del lobbying tanto en cantidad de firmas de lobby como de grupos y sectores interactuando para acceder a la toma de decisiones, porque el Poder Ejecutivo mexicano ha cedido mayores atribuciones al parlamento que el argentino. De tal forma, una hipótesis secundaria de este trabajo es que a pesar de no contar con los mecanismos legales para transparentar y regular al lobbying, el crecimiento y los cambios estructurales para la agregación de las demandas en el sistema político en transición hacen al lobbying más profesional, visible y democrático que con antelación.

No obstante, se argumenta que de todos los proyectos de ley para reglamentar el lobbying, incluyendo un decreto presidencial de Argentina para indirectamente intentar transparentar el lobbying, nada ha surgido en los hechos para desincentivar los abusos de ciertos grupos de interés que agregan y gestionan demandas sectoriales en el Poder Ejecutivo, Legislativo y hasta Judicial. Lo cual es una limitante importante para la afirmación del párrafo anterior. Por lo tanto, para indagar lo anterior y llegar a afirmar la hipótesis del trabajo, en el primer capítulo se hará un estudio sobre el surgimiento del lobbying, sus implicancias y fenómenos adyacentes como la corrupción. Asimismo, se analizarán las variables que comprenden al lobbying, ofreciéndose diferentes definiciones del mismo y mostrando cambios que le han sucedido a la actividad durante el tiempo.

En el segundo capítulo se desarrolla el contexto en donde el lobbying se desarrolla más naturalmente, es decir, la democracia. Para lo cual se desarrollará una discusión sobre el significado y la teoría de la democracia, llegando a establecer que el lobbying es propio de una democracia mínima o un orden poliárquico. A la par, y para llegar a los casos comparativos, se hará un análisis sobre el proceso de transición hacia la democracia y consolidación de la misma que tanto por los últimos 25 años Argentina y México han estado llevando a cabo. Con todo, en base a la comparación de los casos de México y Argentina, en el tercer capítulo se argumentará que a pesar de no contar con una reglamentación apropiada para reglamentar al lobbying, variables como el cambio en la organización y relación de los poderes públicos, la apertura de canales para que los grupos de interés participen más asertivamente en la agenda y toma de decisiones públicas, así como la mejor organización de distintos sectores, organizaciones y grupos de interés en ambos países, han sido clave para que el lobbying crezca, se haga más presente y coadyuve a mejorar democracias como la mexicana y la argentina.

Capítulo 1

Lobbying: un enfoque teórico

La práctica del lobbying ha sido fundada y desarrollada originalmente en Inglaterra y los Estados Unidos de Norteamérica, llegándose a difundir en sistemas políticos como el de Argentina y México, países de América Latina que en los últimos lustros han ido transitando hacia contextos cada vez más democráticos y liberales. Aunque el lobbying es un fenómeno tan antiguo como el hecho de peticionar frente a las autoridades, no es fácil de entender teóricamente y muchas veces se presta a confusiones. A grandes rasgos, las diferentes definiciones de este fenómeno coinciden en que es una actividad política encaminada a influir en las decisiones de las autoridades públicas (Mascot Sánchez, 2006: 6) y que se trata, nada más y nada menos, de “un especial e intenso ejercicio del derecho de petición” (Dexter, 1969: 11). Pero, sin embargo, existen divergencias entre definiciones sobre qué es el lobbying, otras que yerran en describirlo y otras que lo especifican excesivamente a punto tal que, muchas veces, parecería haber una confusión en torno a qué es exactamente el lobbying y cuáles son sus alcances, riesgos y dilemas, entre otras cuestiones que en este capítulo se expondrán.

Como se verá, el lobbying puede incidir negativamente en la disposición de los bienes públicos a favor de un interés sectorial. Los lobbyistas, al igual que los representantes públicos, no trabajan en pos de un interés personal fuera de lo referido a su profesión, que justamente es representar intereses ajenos a lo personal y que están ligados a lo institucional y legal. Por lo tanto, los lobbyistas y sus clientes, como también los representantes y funcionarios públicos, pueden incurrir en actos de corrupción al dejar de lado, en plenas funciones profesionales, sus roles como representantes de intereses sectoriales o públicos, respectivamente, para aprovechar su posición y sacar tajadas de lo que no les corresponde de maneras que tampoco se corresponden con una sociedad moderna y democrática (Zaid, 2004: 152). En este sentido, el lobbying ha tenido poca estima pública porque muchas veces ha probado que sirve como un medio para realizar operaciones políticas fraudulentas, que logran corromper a los responsables de la representación ciudadana en los tres poderes del Estado.

Por el otro lado, hay que argumentar que el lobbying también incide de manera positiva, ya que se centra en el traspaso de información, datos técnicos y argumentos especializados que los tomadores de decisiones públicas necesitan, indefectiblemente, para llevar a cabo sus tareas cada vez más complejas. Amplía, también, la participación política de la sociedad, monitorea lo que hacen los representantes, informa y ofrece técnicas efectivas de negociación para que los grupos logren resultados positivos en la toma de dediciones del gobierno (Dexter, 1969: 19). Justamente, cada vez con mayor intensidad con el paso del tiempo, el lobbying se trata de un mecanismo complejo de gestionar demandas sectoriales de toda índole, con la finalidad de obtener acceso a la toma de decisiones públicas a través del contacto constante de los lobbyistas con los políticos. Pero por sobre todo, hay que resaltar que se basa en el intercambio de información substancial sobre las demandas que gestionan, por lo que los lobbyistas buscan participar y coadyuvar a que el tratamiento administrativo o legislativo de los temas en cuestión sea eficiente y favorable para ambas partes.

Para que los aspectos positivos del lobbying sobrepasen claramente a los negativos, para que sea más transparente y que la profesión no padezca de mala reputación en la opinión pública y la desestimación de demás actores, la reglamentación y la rendición de cuentas en los actos de los lobbyistas es fundamental, de manera tal que sea posible establecer cánones éticos de comportamiento y multar a aquellos que los inflijan (Berry, 1976). Entre tanto, si bien en países como México y Argentina el lobbying todavía no se ha reglamentado definitivamente en la ley y que presenta claros y obscuros en términos éticos y profesionales, sí ha avanzado y comenzado a arraigarse como estrategia y profesión de las relaciones gubernamentales o institucionales (Piñeiro, 2001: 9; Lerdo Tejada y Herrera Godina, 2003: 22). Aunque en ocasiones la opinión pública se refiere despectivamente hacia el fenómeno, es plausible argumentar que el lobbying, a veces llamado “cabildeo” en países de habla castellana, ha llegado a la región de Latino América y poco a poco ha ido calando en ella como método conducente de gestionar intereses de toda índole (Meyer, 2007: 53).

Por tanto, definir qué es esta actividad, en qué se centra, qué dilemas y variables la constituyen teóricamente como fenómeno, entre otras cuestiones, es fundamental para poder analizar y desarrollar cabalmente un tema tan complejo como el lobbying. Por tanto, en este capítulo se proseguirá con un acercamiento teórico al lobbying, tratando sus inicios, los dilemas que presenta, las potencialidades y debilidades que tiene, y los cambios que ha sufrido con el tiempo. La finalidad es comprender y hacer plausible la hipótesis de este trabajo, en tanto que el capítulo busca acercar un marco teórico sobre el lobbying para posteriormente comparar los casos de México y Argentina.

1.1- La aparición del lobbying

El fenómeno del lobbying es tal vez tan viejo como el ejercicio de la petición frente a las autoridades. Desde 1215, época en que fue sancionada la Carta de Foresta o Carta Magna por el rey Juan I de Gran Bretaña, en Inglaterra se hizo usanza que alrededor de los corredores de la corte o del parlamento, haya personas con títulos nobiliarios demandando por un interés particular frente a los detentadores del poder monárquico (Eastman, 1977: 3). Para finales del siglo XVIII la práctica de formular demandas se extendió a las trece colonias inglesas en América del Norte, haciéndose patente cuando los colonos apelaron contra una resolución de la corona inglesa sobre el cobro de impuestos. Con el argumento de que si eran partícipes de la economía de las colonias a través del pago de impuestos, también lo eran de las decisiones políticas como el cobro de impuestos –es el caso de the Resolution of the Stamp Act de 1765, la cual abrazó la frase no taxation without representation–, el acto de peticionar ante las autoridades comenzó a tomar cause y legitimidad en lo que tiempo después vendría a ser Estados Unidos (Eastman: 3).

Poco tiempo después, en 1787, en la publicación El Federalista 10, el político y filósofo James Madison notó que la ineludible existencia de diferentes grupos, intereses o facciones en el seno de una república democrática y plural, hace necesario que el derecho de petición sea posible para todas las partes más allá de los tamaños de las mismas, ya que violar la libertad individual de expresión para aplacar el comportamiento faccioso de algunos, como puede ser el de una minoría muy poderosa frente a una mayoría débil o viceversa, sería inadmisible para las libertades y la pluralidad de una república democrática (Eastman, 1977: 2). Madison estableció, pues, la noción de que estos intereses, grupos o facciones son inevitables en la vida democrática de un Estado plural, aunque los mismos pueden ser nocivos, dependiendo el caso, para el interés y bien general de una población. Así, desde tiempos lejanos, el hecho y derecho de petición ha sido reconocido y ejercitado por aquellos interesados en un tema particular del gobierno, tal como ha sido ejemplificado en la primera enmienda de la constitución estadounidense y trasladado a muchas de las constituciones republicanas del resto del continente americano (Piñeiro, 2000: 54).

Hacia el año 1832, el término “lobbyistas” fue adjudicado en la prensa estadounidense para referirse peyorativamente sobre aquellos cuya tarea, básicamente, era esperar a los legisladores en la antesala –o lobby– del Congreso para peticionar en pro de intereses especiales y organizados (McGuiness, 1987: 2; Dexter, 1969: 5). Con el crecimiento y diversificación de los grupos de interés en la capital estadounidense, en particular inmediatamente después de acabada la Guerra de Secesión, cada vez fue más notoria la presencia de aquellos encargados de, alguna manera, gestionar los propósitos de distintos sectores económicos frente al gobierno federal. De esta manera, el concepto se arraigó en la segunda mitad del siglo XIX, en relación a la rutina del entonces presidente estadounidense Ulysses Grant –1869 - 1877– (Anastisiadis, 2006: 6).

Según registraron cronistas de la época, cuando el presidente Grant estaba en Washington DC solía alojarse en el hotel Willard y pasar tiempo en el lobby –o antesala– de ese hotel para distenderse. Pero le era imposible hacerlo, porque no podía evitar ser abordado por los representantes de los grupos de interés, “los malditos lobbyistas” como les decía Grant, que querían persuadirlo de una u otra manera en alguna decisión del gobierno (Anastisiadis, 2006: 7). De manera tal que el lobbying, desde sus inicios como profesión reconocida, no emparejó aceptación pública positiva. Principalmente porque suponía una profesión facciosa tendiente a corromper al gobierno en contra y de espaladas al interés público (Logan, 1921: 1). En este sentido, cabe preguntarse, ¿por qué el lobbying ha cargado con el velo del rechazo público si la actividad es tan legítima como el mismo derecho de petición?

Argumenta Dexter (1969) que como los periódicos fueron quienes empezaron a dar notoriedad pública al lobbying, y teniendo en cuenta que la prensa necesita información noticiosa espectacular todos los días de la semana, las primeras referencias sobre el tema no estuvieron absentas de resaltar los casos de corrupción como una constante de la actividad (3). La reputación del lobbying, por consiguiente, ha sido siempre mala, ligada a la idea de que es “el brazo político de los grandes negocios” (Logan, 1929: 1). En este sentido, “el hecho de que en algunos sectores se identifique al lobbying con la corrupción puede tener fundamento en un pecado de nacimiento, puesto que sus primeros orígenes históricos modernos se confunden con el escándalo político” (Piñeiro, 2000: 10). En lugar de matizar qué se entiende por lobbying, la generalización ha propiciado una perdurable confusión, entre otras cosas, “entre lo que implica propiamente el término y lo que son las relaciones públicas” (Lerdo Tejada y Gorrida Herrera, 2001: 15).

Entonces, si bien es cierto que el periodismo ha llegado a resaltar casos de corrupción y prácticas ilegales en beneficio de intereses sectoriales y perjudiciales para el interés general de la sociedad, dejando de lado aspectos positivos del lobbying, la desigualdad en su uso y en el éxito de quienes lo practican, son aspectos reales más allá de necesarias matizaciones a veces no plasmadas por el periodismo. Las disyuntivas sobre la legitimidad y legalidad del lobbying se refieren, en última instancia, a distintas visiones de la representación política y de los impactos del lobbying hacia ésta y el bien público (Mascot Sánchez, 2006: 7). Hay quienes argumentan que el lobbying es un derecho de las sociedades plurales y democráticas, en donde la agregación de demandas e intereses en vistas de definir las reglas y políticas gubernamentales, incrementa la representación de las instituciones de gobierno (Mascot Sánchez: 7-8). Por el otro lado, hay argumentos que indican que el lobbying da lugar a la corrupción e influencias indebidas en la toma de decisiones públicas, y que es una práctica tendiente a favorecer los intereses de los grupos más poderosos de la sociedad a expensas de la mayoría (Mascot Sánchez: 8). En este sentido, si bien el lobbying puede generar espacios para que se den casos de corrupción, nepotismo y abusos en la disposición de los bienes públicos para beneficiar ilegalmente e ilegítimamente a un sector o grupo en particular, la agregación eficiente de intereses y demandas en el sistema político democrático es una necesidad si se pretende incluir y dar igualdad en las libertades a todos los ciudadanos (Samuelson, 2008).

Con todo, la mala reputación ha perseguido al lobbying, los lobbies y lobbyistas desde sus inicios hasta la fecha, ligando la corrupción con la representación de ciertos intereses poderosos y de elite económica. Aun cuando se ha reconocido que su práctica, con aspectos positivos y negativos, es vital para el funcionamiento del sistema democrático y la toma de decisiones en asuntos complejos y altamente técnicos (McGuiness, 1987: 1), los casos de corrupción ligados al lobbying y la inequidad en la agregación de demandas e intereses en el sistema político, son hechos que objetan dichos logros. Así, quienes argumentan positivamente sobre el lobbying entienden que si bien los recursos económicos de los grupos de interés son importantes para encarar estrategias de lobbying, aun grupos con pocos recursos financieros pero bien organizados tienen capacidad para influir en las decisiones de los representantes (Mascot Sánchez, 2006: 9). Los que argumentan negativamente acerca del lobbying, por su lado, lo conciben como una actividad muy ligada a los recursos económicos de los grupos de interés que pueden contribuir en campañas electorales u otros donativos económicos con capacidad de tornar exitosa, y en ocasiones ilegal, una estrategia de lobbying (Mascot Sánchez: 9). Es decir, las consecuencias del lobbying en la representación de los intereses de la ciudadanía muestran un panorama no concluyente. Pero como se verá, el lobbying supone tanto impactos positivos como negativos para la disposición de las legislaciones y políticas públicas que toma el gobierno como respuestas de las demandas planteadas por la sociedad.

Como lo indica la hipótesis de este trabajo, el lobbying está intrínsicamente relacionado a un sistema democrático, en donde los mecanismos para la representación plural de la ciudadanía y agregación eficaz de las demandas de la sociedad son substanciales. Pero los riesgos del tráfico de influencias, la corrupción y desigualdad en el trato de los poderes del gobierno hacia las distintas demandas sectoriales, así como la mala administración pública, encuentran incentivos significantes en democracias de poca calidad en donde el lobbying no está reglamentado. Allí hay anuencias entre autores: si se implementan cotes normativos para transparentar el accionar de los lobbyistas y regular las distintas tácticas de lobbying que implementan para representar a los grupos de interés que los contratan, la práctica y la reputación del lobbying tiende a mejorar (Ornstein y Elder, 1978: 113-114; Berry, 1976). Es decir, reglamentar al lobbying es una condición para contar con marcos jurídico-institucionales que definan prescriptivamente al lobbying en los hechos, regulen sus modalidades, y para que no sea inverosímil darle transparencia a los temas tratados, los gastos y las tareas que llevan a cabo los lobbyistas al contactar representantes y funcionarios, así como para que se identifique la cartera de clientes que contratan y gastan dinero en lobbying. En este sentido, dado que están ligados, la cultura política y el grado de consolidación de la democracia son variables que tienen impacto en el lobbying como tal, en su regulación y transparencia, y en las apreciaciones públicas que se tengan de éste.

Por otra parte, otro tema discutido es el que en muchos países hispano parlantes se ha generado en torno a la definición del lobbying como cabildeo, lo cual merece una aclaración. El crecimiento del lobbying en países como México y Argentina, entre otros de la región, hace que una definición en el idioma propio sea necesaria. A primera vista, “cabildeo” es una interpretación sugestiva del término “lobbying”, ya que el diccionario de la Real Academia Española define que, “cabildear significa ‘gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación’” (Piñeiro, 2001: 18). Sin embargo, como lo deja entender el chileno Rodríguez Fisse (2006: 28), el término cabildeo si acaso es la traducción al español de la palabra lobbying y no un fenómeno diferente, por lo que es más claro llamarlo de una sola manera y no abrir paso a confusiones entre terminologías.

Según lo establecido por otros autores de idioma español, el uso de la palabra cabildeo se presta a confusiones: al referirse sólo a actividades relacionadas al ámbito municipal, el término castellanizado de lobbying acota el espectro de la profesión (Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2001: 16). Asimismo, en ocasiones la prensa confunde lo que hace un funcionario de gobierno con los legisladores, por ejemplo, y lo cataloga erróneamente como cabildeo. Por lo mismo, en este trabajo se usará la expresión “lobbying”, además porque en el idioma castellano existen palabras tomadas de otros idiomas que no son traducidas al castellano, sino asimiladas: lobbying es una de ellas, y el término “hacer lobby” es ampliamente conocido (Rodríguez Fisse, 2006: 28). De ahí los términos: lobbying –la profesión en sí–, lobbyista –el profesional o agente– y lobby –la firma responsable– (Piñeiro, 2000: 22).

Con todo, ¿cómo una actividad tan cuestionada por su poca transparencia, el tráfico de influencias y la corrupción de su clientela ha desarrollado sus técnicas a través del tiempo, calado y perdurado en la política? Algunos argumentan que “el lobbying es tan viejo como el gobierno y necesario como él”, o que “el lobbying es tan viejo como la legislación, y los grupos de interés tan viejos como la política” (Logan, 1921: 2; Ornstein y Elder, 1978: 53). Pero más allá de sentidos comunes, esta es una pregunta difícil de responder toda vez que el lobbying no es un término simple de conmensurar teóricamente, en parte por la diversidad de formas y variables que comprende (Anastisiadis, 2006: 6). Es decir, para responder esta y otras preguntas, primero, es necesario definir qué es el lobbying.

1.1.1- Definiciones de lobbying

A grandes rasgos las definiciones coinciden en que, “el lobbying se refiere a las diferentes técnicas y recursos que permiten la representación política de los intereses organizados” (Graziano, 2001: 1). Sin embargo, al haber definiciones que generalizan de sobre manera qué es el lobbying, otras que yerran en describirlo y otras que lo especifican excesivamente, muchas veces parecería haber una confusión en torno a qué es exactamente el lobbying. ¿Es sólo una actividad basada en las relaciones públicas y personales entre lobbyistas y políticos, el dinero, el acceso al poder, los favores políticos y la influencia, o se trata de un fenómeno más complejo y abarcador? En última instancia, ¿cómo se justifica el lobbying en la democracia? ¿Es perjudicial o beneficioso para el funcionamiento y la consolidación de un sistema político democrático?

Tomando al caso estadounidense como arquetipo del lobbying, porque es el originario y emblemático del tema, se puede argumentar que el término lobbying se refiere a, “un proceso por medio del cual los representantes de los grupos de interés, actuando como intermediarios, llevan a conocimiento de los legisladores o de los funcionarios de gobierno, los deseos de esos grupos” (Piñeiro, 2000: 19). Aunque esta definición tomada de Giancarlo Pasquino por el argentino Alonso Piñeiro es interesante, porque además de ser concisa denota que el lobbying es un proceso y no meramente una actividad, deja espacios para ambigüedades.

Como argumenta Anthony J. Nowness (2006), para definir al lobbying con precisión se tiene que abundar sobre la noción de que es un proceso comprendiente de una variedad de técnicas de persuasión, practicado por una amalgama de organizaciones interesadas en los distintos asuntos del gobierno y llevado a cabo tanto en los tres niveles de gobierno –Federal, Estatal y Municipal– como en sus tres ramas –Ejecutivo, Legislativo y Judicial– (11). El lobbying, pues, comprende un fenómeno más complejo que ser un medio para la agregación de demandas en el sistema político y para engranar las relaciones entre los grupos de interés y los políticos. Por tanto, al tratarse de un objeto de estudio complejo es conveniente tomar distintas definiciones que, además de rescatar lo argumentado por autores destacados en la materia, sean lo suficientemente flexibles para alcanzar a cubrir la totalidad de las variables que componen al proceso del lobbying.

Según la definición propuesta por Mascot Sánchez (2007), el lobbying –o cabildeo– es:

Toda acción deliberada y sistemática destinada a influir en las decisiones y políticas del gobierno y/o congreso, llevada a cabo por un grupo particular a favor de sus intereses y puntos de vista, a través de la búsqueda del contacto o comunicación directa e indirecta con autoridades y funcionarios públicos. Tal acción puede llevarse a cabo por los propios interesados o a través de terceros, quienes reciben un pago, beneficio o recompensación por su trabajo (5).

Para Lerdo de Tejada y Godina Herrera (2004):

El término lobbying se refiere propiamente a la posibilidad de influir en la toma de decisiones entre diversos cuerpos colegiados o distintos cuerpos legislativos […] El lobbying siempre persigue un objetivo específico y para ello construye procesos que van más allá de las relaciones públicas (14).

Según Graziano (2001), el lobbying se refiere a dos cosas:

Representación de los grupos de interés basada en información cuidadosamente investigada, usualmente seguida por negociaciones con distintos representantes del gobierno [y] movilización del público y la opinión pública. En corto, el lobbying es una colección de actividades encaminadas a la presión (80).

Anthony Nowness (2006) argumenta que en definitivas:

El lobbying no es una actividad aislada y única, como pueden ser asistir a audiencias legislativas, sesiones del congreso o de comisiones legislativas, o acudir a una reunión con un legislador o funcionario público. Más bien, es un proceso que comprende esas y otras actividades. Entonces, cuando defino al lobbying como ‘un esfuerzo para incidir en lo que hace el gobierno’, necesariamente la palabra esfuerzo comprende a una variedad de actividades de lobbying que están interrelacionadas entre sí (12).

Por último, en una suerte de definición más amplia y detallada, Stephanos Anastasiadis (2006) argumenta que:

El lobbying busca afectar las políticas públicas y legislaciones proveyendo a los hacedores de políticas información específica sobre preferencias o posiciones políticas de los distintos grupos de interés. Puede implicar trasmitir información sobre los costos y beneficios de diferentes decisiones en distintos temas o, más ampliamente: intentar sentar las bases para influir de determinada manera en los debates y así canalizar las discusiones políticas favorablemente para éstos últimos […] El bien proveído es información. El objetivo del lobbying es, por lo tanto, influenciar al legislador o funcionario público con capacidad de decisión. Para ello, el lobbying incluye una gama de tácticas, tanto directas como indirectas: reportar resultados de investigaciones y encuestas; organizar grupos de investigación en diversos proyectos; asistir como expertos en diferentes audiencias informativas de los distintos cuerpos del gobierno; y suministrar reportes técnicos e investigaciones a los tomadores de decisiones. En adición a los votos necesarios para conseguir el fin político trazado, una meta principal del lobbying también es desarrollar una fuerte reputación, de manera tal que los políticos sean capaces de confiar en la información proveída y, en consecuencia, acudir a los lobbyistas para conseguir información cuando se encuentran desarrollando o discutiendo un asunto político (11).

Tal como lo indican los conceptos expuestos, el lobbying es un proceso de agregación de demandas basado en el intercambio sistemático de información, datos, opiniones y argumentos referentes a temas concretos compartidos entre los representantes de los grupos de interés, es decir, los lobbyistas, y aquellos que toman decisiones en los poderes del estado, como pueden ser los legisladores, el presidente, los secretarios de estado, los funcionarios y los jueces, además de los asistentes de los mismos, entre otros actores vinculantes. El intercambio de información está motivado, por un lado, por el interés de los grupos que pretenden influir a su favor en alguna decisión pública y, por el otro, por la necesidad de información que constriñe al gobierno para resolver los asuntos públicos sectoriales que encara. Así, el lobbying vendría a ser en términos prácticos, “la gestión de los intereses privados en el ámbito de lo público” (Rodríguez Fisse, 2006: 28). En efecto, está claro que el lobbying se refiere a un proceso complejo en miras de conseguir beneficio sectorial de las decisiones públicas que toma el gobierno y sus poderes, lo cual comprende varias etapas y una organizada presencia en los interiores del poder público (Graziano, 2001: 14).

En tal sentido, vale la pena dividir al lobbying en tres áreas de acción que hagan posible poner en perspectiva, a grandes rasgos, dónde se practica y para qué. Según Nowness, estas áreas son: “lobbying en políticas públicas y legislaciones”; “lobbying en permisos de uso de tierra”; “lobbying en licitaciones públicas” (J. Nowness, 2006: 12). En concreto:

1. “El lobbying en políticas públicas y legislaciones” se refiere al lobbying que acompaña las decisiones del gobierno en todos los temas relevantes para la sociedad y los diferentes sectores de la misma. Estas pueden ser leyes, reglamentaciones, decisiones judiciales, regulaciones, entre otras medidas tomadas por el gobierno para satisfacer demandas de todo tipo –por ejemplo, desde los derechos religiosos, la inmigración, el transporte, la educación y la salud, hasta políticas impositivas o de comercio (Nowness: 13).

2. “El lobbying en permisos de uso de tierra” hace referencia al lobbying que persigue a las decisiones de las secretarías de gobierno en los permisos para hacer diferentes usos de las tierras. Por ejemplo, para instalar un supermercado o una plaza comercial en tierras que podrían ser utilizadas para otros fines o para hacer forestación en determinadas zonas, entre otros usos de tierras, son políticas que conllevan esfuerzos de lobbying para diferentes grupos interesados en esos asuntos (Nowness: 13).

3. Por último, “el lobbying en licitaciones públicas” es el relacionado a todas las decisiones para adjudicar compras estatales en los rubros de bienes y servicios requeridos para satisfacer el rol social del Estado, o para el propio funcionamiento del aparato estatal (Nowness: 14).

Así, todas las decisiones que el gobierno toma, ya sean legislaciones, políticas públicas, licitaciones, etcétera, y sea el Poder Legislativo, Ejecutivo y a hasta Judicial, todas son sujetas a actividades de lobbying de diferentes grupos y sectores que buscan acceso e influencia en las disposiciones gubernamentales (Nownes, 2006: 16). En tanto que el lobbying conlleva impactos positivos y negativos para un sistema democrático, diversos dilemas han surgido alrededor del tema, como la sobrerepresentación e inequidad política entre intereses, la corrupción y las malas prácticas de lobbying para lograr incidir en la toma de decisiones públicas, entre otros temas que merecen atención (Cigler y Loomis, 1991: 4).

1.2- Dilemas del lobbying

Una vez ya definido propiamente el concepto de lobbying, es necesario matizarlo y hacer referencia sobre distintos dilemas que surgen del mismo. Uno de ellos es el referente al interés sectorial que persigue el lobbying, el cual puede ser en detrimento del beneficio general de una población y generador de actos de corrupción. Como se ha señalado, distintas perspectivas sobre el lobbying y los impactos de la representación de los grupos de interés en el sistema político pueden ser indicativos para entender por qué algunos argumentan que el lobbying es negativo para la democracia mientras que otros exponen lo contrario. Así, aunque los intereses sectoriales puedan ser legítimos e incluso necesarios para la democracia, la corrupción y la poca transparencia de las actividades de los grupos de interés son temas adyacentes al lobbying, a sus aspectos negativos y a la falta de credibilidad pública que tiene como profesión.

Lo corrupción como fenómeno político se puede entender como, “el uso de funciones y atribuciones de un cargo público, para obtener o conceder, beneficios particulares, en contravención con las disposiciones legales” (Escalante, 1989: 329). En este sentido, “la condición necesaria para que la corrupción sea posible, es que una persona represente los intereses de otra” (Zaid, 2000: 181). En sociedades modernas y liberales en donde la representación en la “cosa pública” es medular, a gran escala, fragmentada, indirecta e institucional, la corrupción aparece cuando un representante que temporalmente adquiere poder de decisión en un cúmulo de cuestiones públicas, a título de los electores, sobrepasa el límite de lo que es propio de su función como representante e incurre en actos que benefician su vida personal, sectorial o privada. Es decir, rompe su vínculo institucional con el poder y se beneficia personalmente a costas de los intereses de la sociedad que públicamente representa (Zaid: 181-183).

En el caso del lobbying, cuando actuando conforme a intereses particulares que no vienen a su función como lobbyista, el profesional incurre en actos de corrupción al disponer una situación para que la voluntad pública sea dejada de lado por parte de los políticos a quienes contacta. Asimismo, cuando los contactos personales entre los lobbyistas y los políticos sobrepasan los límites de lo institucional, legal y profesional para actuar conforme a favoritismos ligados a la amistad en la intimidad política, la corrupción se hace presente en el llamado tráfico de influencias, en el nepotismo y prácticas corporativistas en donde se ofician intereses de grupos ajenos al interés general. O bien, se pueden presentar actos de corrupción, cuando se dan casos de “puerta giratoria” –revolving door en inglés–, en donde un político que ya no es ni representante ni funcionario público empieza a trabajar como lobbyista recién al abandonar su cargo anterior o cuando ocurre lo contrario, un lobbyista que deja de serlo para volverse representante público y actúa de manera tendenciosa una vez elegido por el voto público (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 400).

A través de compensaciones económicas personales u otros métodos fuera del marco legal y las normas de derecho y de hecho, la poca ética profesional en el lobbying contribuye a la sobrerepresentación de intereses, la inequidad en la disposición de los bienes públicos y a que los actores busquen sacar tajadas particulares, fuera de los parámetros de sus roles públicos. Es decir, la corrupción supone el incumplimiento del desdoblamiento de las dos esferas de la vida del legislador, el presidente, el ministro, el burócrata o del lobbyista, entre otros actores del sistema político. Aunque con matices, en una sociedad moderna se supone que el responsable de un poder no cruza o no debe traspapelar una esfera de su vida con la otra: la pública, como representante de la voluntad ciudadana o sectorial, con la privada, como un individuo más de la sociedad que no tiene las facultades que en su rol público tiene (Zaid, 2000: 182).

Si la representación popular o sectorial carece de reglamentación y disposiciones para la rendición de cuentas, los incentivos para mantener el desdoblamiento en la vida y las acciones de los representantes públicos y sectoriales son poco factibles. La escasa transparencia opaca el mantenimiento de la línea imaginaria que divide la esfera pública de la privada en la vida de los profesionales, quienes supuestamente no actúan por su cuenta a su título, sino que oficialmente representan otros intereses, sectoriales de interés público o privado, pero ajenos. Así, el lobbying puede ser un medio para promover el incurrimiento en prácticas que están fuera de lo legal porque, ciertamente al no estar reglamentado y al ser un fenómeno ligado al dinero en la política y a la gestión en lo público de diversos intereses sectoriales proveniente de lo privado (Samuelson, 2008), muchas prácticas de persuasión pueden romper el desdoblamiento necesario de los representantes y políticos profesionales, quienes en perjuicio del interés público pueden incurrir en actos ilegítimos e ilegales para abusar de los bienes públicos en beneficio de un interés sectorial o personal.

Ahora bien, la regulación y entendimiento del lobbying pueden remitirse a lo que hacen los lobbyistas, quienes en caso de pasar el límite de lo que corresponde a su esfera profesional como representantes de grupos de interés, posiblemente estén tendiendo a un abuso en la disposición de los bienes públicos. Muchas de las críticas que se dirigen hacia el lobbying suelen estar en relación con el caso de algún lobbyista que representa intereses poderosos y que, para ello, se vale de métodos y relaciones personales que cruzan lo ilícito. Aunque esta es una percepción basada en la idea de que los lobbyistas están ligados intrínsicamente a una perversa “constelación del poder” (Piñeiro, 2001: 20), es una concepción un tanto exagerada o incompleta porque simplifica el universo de lobbyistas reduciéndolo a un solo tipo. Además, no detalla en qué consiste el trabajo de los lobbyistas.

Para comenzar, un lobbyista es un profesional de las relaciones gubernamentales que ofrecen servicios como los que, en otras áreas y maneras, ofrecen los abogados. El trabajo de los lobbyistas no es llevado a cabo por unos pocos poderosos y de manera sencilla o económica, sino que cubre todas las dimensiones del proceso político y cuenta con un diverso universo de profesionales que trabajan con medios distintos para un mismo fin. Todo esfuerzo de lobbying, en cualquier poder de gobierno pero más notoriamente en el Legislativo y después el Ejecutivo, “comienza y termina con los votos necesarios para favorecer un asunto dado” (Wolpe, 1990: 6). Para esto, un prerrequisito singular para un lobbyista efectivo es conocer psicológica y políticamente a los miembros del Congreso y los otros poderes del estado que toman decisiones de incumbencia para él y sus clientes (Wolpe: 5). Asimismo, tiene que tener un conocimiento sobre los procedimientos técnicos e institucionales de los poderes públicos, en particular el proceso de aprobación de leyes y políticas públicas, para lograr acceder a los miembros del gobierno y la oposición, obviamente en el poder legislativo y ejecutivo pero también en el interior de los partidos políticos (Wolpe: 5). Cabe destacar que los servicios de una firma de lobby no suelen ser baratos, justamente por el cúmulo de actividades que implica (Piñeiro, 2000: 57).

Así, de lo que se trata el trabajo de un lobbyista es en hacerle lo más fácil posible a un legislador, un servidor o funcionario público, incluso al presidente, el entendimiento de un tema y el por qué del apoyo a una propuesta solicitada (Wolpe, 1990: 6). Para lo cual realizan tanto actividades relacionadas a temas técnicos, como actividades relacionadas con asuntos políticos que repercuten en la opinión pública y el electorado. Es decir, un lobbyista profesional tiene que saber adquirir la mayor información posible de los temas que le interesan y los aspectos importantes de la carrera política de los representantes, del electorado que lo votó así como del partido de aquellos que, de distintas maneras, votan a favor o en contra de cierta petición de incumbencia para los lobbyistas y sus clientes. Se trata de lograr una relación profesional perdurable, para la cual trabajar codo a codo con los políticos vinculantes y sus asistentes es ineludible y fundamental.

El lobbyista necesita desarrollar confianza como una fuente confiable y respetuosa de la ley con los tomadores de decisiones, en todas las instancias que sean necesarias, y tener un conocimiento del contexto político, económico y social al que se enfrenta su demanda y sus clientes, es decir, el grupo y la agenda que representa (Wolpe, 1990: 7). Por lo tanto, se puede inferir que si bien los lobbyistas pueden incurrir en malas prácticas y sobornos por fuera de las normas y la ley, es exagerado suponer que el lobbying es completamente negativo porque, más allá de los intereses que representen, los lobbyistas pueden ser herramientas de trabajo muy útiles para los legisladores y funcionarios con dediciones complejas para tomar que atañen al interés público.

Ahora bien, definir qué tipo de intereses son los que gestiona un lobbyista y bajo qué circunstancias lo hace, es importante para comprender por qué pueden darse inequidades en el lobbying y en la aserción en la toma de decisiones públicas (Dexter, 1969: 20). Por un lado, el lobbying de los grupos varía en intensidad y técnicas de acuerdo a factores como: el tipo de gobierno que está en funciones, ya sea con una agenda gubernamental más de corte liberal o conservador, con una mayoría parlamentaria o con un gobierno dividido, así como de acuerdo a la coyuntura de la demanda en cuestión, entre otras variables sistémicas (Leech, 2006: 28). Por el otro, el tipo de interés y grupo que busca hacer lobbying para influir en el gobierno es incidente en la relevancia o el tipo de trato que los sectores pueden conseguir del gobierno. En este sentido, los grupos de interés son un factor importante para comprender por qué pueden existir lobbies que tiendan a defender el interés privado y económico de un sector aun a cuestas del interés público, la mala reputación pública, o bien, para inferir por qué hay lobbies que representan todo lo contrario. Vale recalcar que los grupos de interés, precisamente, velan ante todo por sus intereses, aunque eso no signifique que el representar intereses privados tenga que ser a través de actos corruptos e irresponsables ante la voluntad pública de la sociedad (Truman, 1971: 38).

En ese sentido, aunque en un contexto estadounidense del siglo XVIII, James Madison advertía de los males producto de las facciones o grupos que, de distintos tamaños y recursos, operan en detrimento del bien general de la población. Sin embargo, como el mismo Madison y otros autores lo han reconocido después, los grupos son inherentes a las sociedades que tienden al liberalismo, la democracia, el pluralismo y a la concepción de que todos los individuos y grupos tienen los mismos derechos de acceder al proceso político para buscar sus propios beneficios (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 403). En este sentido, bajo una perspectiva pluralista el politólogo Robert Dahl argumentó en base a las lecturas de El Federalista 10 de Madison, que aunque riesgosa, la interacción entre grupos asegura la estabilidad política y un mayor beneficio público (Petracca, 1992: 5). Pero la percepción general que se tiene del asunto no indica precisamente que la interacción entre distintos grupos sea algo necesariamente bueno para el conjunto de la sociedad y el sistema político democrático (Petracca: 7).

Entonces, si buena parte de los dilemas en torno al lobbying se basan en el entendimiento sobre los grupos de interés, vale preguntarse: ¿qué es un grupo de interés? Un grupo de interés, a grosso modo, se refiere a grupos de personas que promueven sus intereses tratando de influir al gobierno en lugar de hacerlo a través de la postulación de candidatos a puestos electivos (Petracca, 1992: 6). Hay grupos de intereses y sectores de todo tipo, así como grupos pequeños y grandes en número de miembros o recursos económicos, entre otros caracteres organizativos (Ornstein y Elder, 1978: 54). Por lo tanto, como los grupos representan intereses diferentes y cuentan con distintos recursos para organizarse y actuar, no son iguales entre sí ni obtienen el mismo grado de atención del gobierno. Tampoco tienen el mismo tipo y grado de participación en las campañas electorales, como tampoco cuentan con la misma cantidad de lobbyistas contratados de tiempo completo o parcial en los poderes del Estado (Grinsberg, Lowi y Weird, 1999: 417). Es decir, los grupos de interés se distinguen entre sí por la cantidad y tipo de recursos disponibles para gastos de, entre otras, maniobras de lobbying que le aseguren presencia en las instancias de decisiones públicas.

Pero los grupos de interés y su impacto varían de acuerdo, precisamente, al interés o el tipo de demanda que formulan ante los poderes del Estado, particularmente el Legislativo. Así, a grandes rasgos hay seis tipos de grupos de interés, relacionados a asuntos de: negocios; agricultura; laborales; profesionales; de interés público; ideológicos, y; del sector público (Ginsberg, Lowi y Weird 1999: 404-405). Vale la pena, también, mencionar los grupos interesados en asuntos de las relaciones internacionales o transnacionales, grupos de asuntos de género, ecologistas, de derechos civiles, entre otros (Ornstein y Elder, 1978: 50-51). Asimismo, recalcar que los grupos de interés no necesariamente engloban a un sector en su totalidad, sino que puede haber más de un grupo de interés de un mismo sector, como pueden ser grupos en asuntos de negocios, laborales, que son los sindicatos, o grupos de asuntos profesionales como los abogados o los mismos lobbyistas. Es decir, existe un amplio arco de grupos de interés que se distinguen entre sí tanto por los temas que los convoca, como por las características de grupo y las estrategias de presión o persuasión que desarrollan. Por lo cual, de cierta manera, es plausible agruparlos, en grupos de asuntos públicos y otros de asuntos privados (Petracca, 1992: 9).

Como argumentan Ornstein y Elder (1978), discrepancias en torno al lobbying están ligadas a la idea de que la mayoría de los grupos de interés verdaderamente influyentes son los de intereses privados que benefician exclusivamente a una parte de las clases altas a expensas de las demás (14). Estos son los que contratan a los llamados “súper lobbyistas” y consiguen favores excepcionales del gobierno con métodos poco transparentes (Drew, 2005). Pero es plausible argumentar que no necesariamente los grupos de interés haciendo lobbying son todos así, ya que el lobbying abarca cada vez más grupos de intereses públicos y privados, para los cuales el acceso es tangible mientras su información, reputación y capacidad de resolución de problemas sea beneficiosa para los representantes públicos (Berry, 1976).

Con todo, si bien es cierto que hay inequidad en la cantidad de recursos que disponen y gastan los distintos grupos de interés, y que el grado de acceso que obtienen puede ser desigual entre sí, no es justo suponer que los grupos de interés sólo pertenecen a los sectores poderosos económicamente hablando y que, aun siéndolo, abusan sistemáticamente del bien público. Tampoco que el acceso sólo se consigue a través de métodos corruptos y basados en los contactos y relaciones personales de los lobbyistas o empresarios con el poder público. En tal sentido, es necesario analizar dos variables analíticas fundamentales para el lobbying: el acceso y la información.

1.2.1- Variables: acceso e información

Una noción importante que se desprende de las definiciones expuestas en el inciso 1.1.1 de este capítulo, es que la información y el acceso son variables relevantes para el lobbying. Efectivamente, el lobbying es producto de la interacción entre la necesidad que tienen los políticos por la información específica de los sectores que los lobbyistas representan, por un lado, y la urgencia de los últimos por tener acceso a la información y a la toma de decisiones de los primeros, por el otro (Bouwen, 2002: 369). El acceso y la información son, por lo tanto, variables claves para el lobbying. El acceso es fundamental, porque sin él no hay forma de llegar a conseguir los propósitos de aquellos para los que el lobbying se lleva a cabo, mucho menos de intercambiar datos u opiniones tendientes a favorecer una postura sectorial. La información, pues, juega un papel crucial porque para los políticos es un bien fundamental a fines de llevar a cabo efectivamente las tareas para las que fueron elegidos. De esta manera, la información para el lobbying viene a ser algo así como un “bien transaccional de acceso” (Bouwen: 370).

Es posible argumentar que el lobbying versa cada vez más, “[sobre] la búsqueda de canales alternativos para conseguir información antes que influencia, ya que sin ésta no se podría actuar consecuentemente en la política y, por lo tanto, que los grupos de interés logren sobrevivir” (Petracca, 1992: 16). Si bien el manejo de la información está sujeta a distintos tipos de estrategias de persuasión o presión, como puede ser divulgar simultáneamente datos falsos y verdaderos para crear determinado contexto de incertidumbre (Lyon y Maxwell, 2004: 564), es la calidad, la reputación de la fuente, la relevancia de la información proporcionada, más la necesidad de información ante un tema complicado, lo que determina el grado de acceso del lobbying en la toma de decisiones del gobierno (Anastasiadis, 2006: 12; Dexter, 1969: 7). Así, como lo argumentó Borrini (1991):

El lobbying, aunque conocido y tantas veces denostado como tráfico de influencias, puede ser redimido por su utilidad, reglas de juego más claras y vocación para la información. En este aspecto es un camino de doble mano: y consiste en obtener información para quien toma la iniciativa, digamos la empresa, y en brindarlo a quien desea ganar para la causa. Para los legisladores, por ejemplo, un lobbyista profesional suele ser una garantía, por que es respetuoso de las leyes y se desempeña como servicial acopiador de datos. Para cualquier representante del pueblo, la información tiene una importancia estratégica (citado por Piñeiro, 2000: 23).

Aunque puede parecer una situación omitida de casos de corrupción y, en cierto sentido, idílica en contextos donde la calidad de la democracia no es alta, la profesionalización del lobbying y los intentos por reglamentar la actividad en países como México y Argentina, deja entrever que el lobbying se basa cada vez menos en técnicas prohibidas de acceso y, aunque de manera incipiente, conforme a estándares profesionales modernos y democráticos (Piñeiro, 2000: 23-24). Esta es la hipótesis secundaria de este trabajo, que apoya a la hipótesis principal que indica que el lobbying está intrínsicamente ligado a un sistema político democrático y que tiene, como instrumento de negociación y agregación de demandas, aspectos e impactos positivos y negativos.

Lo anterior supone, por lo menos, tres cosas. Primero, que el principal bien manejado por el lobbying es información específica y relevante en aspectos técnicos de las decisiones que toman los poderes del estado, la cual puede ser verídica o sesgada y que el tomador de decisiones puede tomar o desechar. Segundo, que existe una multiplicidad de intereses constantemente intercambiando información y argumentos entre sí y con los responsables de los poderes públicos, por lo que las peticiones de un cúmulo importante de intereses están siendo atendidos. Y tercero, que los representantes y funcionarios públicos necesariamente abren canales institucionales de comunicación para conocer la información que los lobbyistas llevan consigo, puesto que la complejidad de los temas tratados hace necesario el apoyo informativo y técnico proporcionado por el lobbying.

Otro tema de debate en torno al lobbying se refiere a dos ideas distintas sobre lo que conlleva ultimadamente una actividad de lobbying: algunos difieren en si se trata de una acción de persuasión o si se trata de una de presión. De un lado, hay quienes sostienen que el lobbying es una manera de presionar las voluntades de los legisladores y funcionarios públicos para que actúen de determinada manera, por lo que es una forma de coacción en pro de intereses poderosos y, por lo tanto, una acción ilegítima (Piñeiro, 2000: 20). Por otro lado, hay quienes argumentan a favor de la noción del lobbying como un instrumento de persuasión y buscan trazar una línea clara entre lo que significa persuasión y extorsión (Piñeiro, 2000: 20). En última instancia, las diferencias entre culturas políticas, las peculiaridades de los sistemas políticos y sus mecanismos institucionales para la rendición de cuentas, son elementos para establecer qué tipo de acciones pueden desenvolverse con el lobbying y tender a ser de presión o persuasión, así como para distinguir entre las técnicas legales y legítimas de aquellas que no lo son. Pero cabe recalcar que en una democracia, “emparentar el derecho constitucional de petición con la presión pura y llana resulta algo osado” (Piñeiro: 21).

Por otro lado, algunos autores han notado que los distintos esfuerzos de lobbying ocurren realmente cuando las autoridades públicas se enfrentan a decisiones sobre temas controvertidos (Mascot Sánchez, 2007: 4). En cambio, buscando discutir sobre esta idea, otros han observado que dicha condición controversial no es requisito para que el lobbying tenga lugar. El lobbying no necesariamente necesita de la relevancia pública de los asuntos, sino que más bien basta con que hayan intereses concretos en un asunto particular que toca al gobierno resolver (Mascot Sánchez: 4). En tal sentido, se argumenta que la posibilidad de que haya lobbying así como la intensidad del mismo en cualquier tema dado, en última instancia están sujetas a que el propósito del lobbying sea un asunto tratado por algún poder del gobierno y que, además, el mismo sea de relevancia para el interés general de la población (Leech, 2006: 21). Aunque existen momentos de alta y de baja en la intensidad del tratamiento hacia distintas demandas y problemáticas de la sociedad, y por lo tanto también del ejercicio de lobbying, “no hay duda que cada decisión que se toma en la política […] afecta a los distintos grupos de la sociedad”, por lo que no es raro que la presencia del lobbying sea una constante en un sistema político democrático (Orsntein y Elder, 1977: 23).

En otro orden de ideas, existe desacuerdo entre distintos autores sobre si el concepto de lobbying, “se refiere sólo a las actividades profesionales que, a cambio de una remuneración, desarrollan individuos o firmas para promover los intereses de terceros, o si bien deben incluirse los acercamientos de grupos y organizaciones que de manera directa gestionan sus propias iniciativas legislativas” (Mascot Sánchez, 2007: 4; Berry, 1976). En otros casos, se plantea una discordancia sobre si el lobbying también puede ser realizado por algún responsable de un poder del Estado que gestiona sus intereses públicos ante otra instancia de gobierno, o si está descartado incluir como lobbying a lo que hacen distintos servidores públicos y representantes de poderes del estado cuando negocian entre sí (Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 15). Al no existir coincidencia teórica en que el lobbying puede ser practicado por los miembros y representantes del Estado entre sí, no es preciso argumentar lo anterior y es conveniente dejar al lobbying, al haber anuencia teórica, como una actividad política que practican los grupos de interés a través de sus propios lobbyistas o de firmas de lobby contratadas.

Si bien a través del lobbying lo que buscan los grupos sectoriales es convencer al gobierno de que su interés también es de su conveniencia y de la sociedad en general, los representantes y funcionarios públicos pueden tomar o desechar, según sea el caso para la conveniencia pública y de la administración, esa petición o información proporcionada (Grossman y Helpman, 2001: 104). Así, al cumplir una función fundamental para la gobernanza[1] del sistema político, el lobbying se redime ante las críticas en la medida que se centra en el traspaso de información valiosa desde los distintos grupos de la sociedad hacia los representantes de los poderes de gobierno y viceversa, realzando el ejercicio del derecho de petición y coadyuvando en el mejoramiento del funcionamiento democrático y plural del mismo Estado (McGuiness, 1987: 4). Justamente, como se verá, cambios significativos en el contexto y en la propia actividad ha transformado al lobbying en los últimos tiempos, además de comenzar a ligar nuevos movimientos y organizaciones sociales a su cartera.

1.3- Cambios y estrategias en el lobbying

Los cambios que en un sistema político se dan tendientes a una mayor institucionalidad democrática con apertura y crecimiento del rol del congreso y los distintos órdenes de gobierno representativo, como ha ocurrido en Latinoamérica con los procesos de transición hacia la democracia, asisten para que el lobbying crezca y se arraigue como canon en la negociación política (McGuiness, 1987: 5; Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2001: 7). Así como la creciente complejidad del entramado social y de los temas públicos, los cambios políticos estructurales tendientes a una mayor democracia política y a la descentralización del poder, no sólo han pujado para que el lobbying sea cada vez más activo y abarcador en sus quehaceres, sino que también para que adopte técnicas más efectivas y legítimas de acceso a las decisiones públicas. De esta manera, el asentamiento del lobbying en contextos más o menos democráticos ha abierto cambios en las estrategias, en la magnitud y alcance de las mismas, y también en la manera en que los grupos se relacionan entre sí y con los poderes de gobierno (Petracca, 1992: 17).

Según Petracca (1992), el conocimiento tradicional sobre el lobbying se afinca en la idea de que éste se juega en los entretelones del proceso político, sólo con gente perteneciente a los interiores del mismo y con procedimientos poco éticos (20). Los casos de ex representantes o funcionarios públicos prestando servicios como lobbyistas, lo cual muestra el dilema ético de la “puerta giratoria” –revolving door en inglés– y la posible corrupción producto del llamado tráfico de influencias o compra de acceso, todo está adscrito a malas prácticas por parte de los que contactan a los representantes del poder público y al mal uso que hacen de éste los que lo ostentan. Y es que, “trazar una línea entre amistad y lobbying a veces puede resultar difícil” (Petracca: 20), puesto que la informalidad con la que muchas veces se traban las relaciones políticas en una sociedad más o menos plural y liberal hace oportuno este tipo de situaciones, en donde la línea de lo público y lo privado tiende a erosionarse (Graziano, 2003: 15). Lo cual supone que existen relaciones profesionales y personales entre los lobbyistas y los políticos, además de que pueden existir afinidades ideológicas y políticas entre lobbyistas de intereses privados y políticos conservadores, o entre lobbyistas de intereses sociales y políticos liberales, por poner un ejemplo hipotético. Es decir, que los políticos y los lobbyistas tengan relaciones fluidas no quiere decir que sean amistades poco éticas para el contexto en que se dan.

En tal sentido, o bien el legislador o funcionario público pide por asistencia, o el lobbyista se acerca para prestarla, pero en ambas situaciones la confianza, la estima personal y la competencia profesional son ingredientes de una relación de trabajo conducente (Graziano, 2003: 13). Si bien existen canales de comunicación informales en donde la amistad y las relaciones personales son una característica del acceso a la toma de decisiones, también existen, y cada vez más con la creciente apertura y complejidad en la toma de decisiones de los asuntos públicos a tratar, ámbitos institucionales en donde los lobbyistas y políticos convergen para poder referirse técnica y detalladamente sobre los temas comunes de interés para ambas partes (Graziano: 11-12). Asimismo, el hecho de que el lobbying se lleve a cabo en un restaurante, café, viaje o partido de golf, no quiere decir que en ésos contextos no se hable de aspectos necesarios para las decisiones a tomar.

Así, son actividades de lobbying directo: presentar resultados de investigaciones y encuestas en sesiones de comités parlamentarios; ayudar a los legisladores a juntar los votos necesarios para la aprobación o rechazo de una ley; trabajar con los asistentes de los legisladores y funcionarios públicos en el intercambio de datos y estudios; redactar proyectos de política pública y legislativos, entre otras tareas que constituyen el núcleo del lobbying tradicional de la actualidad (Petracca, 1992: 19; Graziano, 2003: 13).

Con la creciente complejidad de los asuntos públicos más las nuevas tecnologías de comunicación como Internet, medios que trasmiten noticias continuamente las 24 horas, teléfonos celulares y microcomputadoras portátiles que ayudan a divulgar y recibir una enorme cantidad de datos, información y opiniones en tiempo real, el lobbying se define cada vez más como un proceso complejo que versa en el acopio y traspaso de información a cambio de acceso a las decisiones públicas (Petracca, 1992: 21; Berry, 1976). Pero más allá de los cambios tecnológicos, lo que últimamente ha estado cambiando y transformando al lobbying es su creciente magnitud e intensidad (Petracca, 1992: 22). Es decir, la apertura política así como la creciente extensión de centros de poder a los cuales acudir para buscar influencia, aunado al aumento de cantidad y diversidad de grupos de interés que utilizan estrategias de lobbying, son variables que están cambiando el universo de la profesión (Cigler y Loomis, 1991: 57).

Por otro lado, una forma innovadora de lobbying es el creciente empleo del lobbying intragubernamental, aquel que se lleva a cabo en ámbitos de los asuntos internacionales, foros, cumbres u organizaciones internacionales, así como en los mismos países, dada la creciente cantidad de temas e intereses compartidos ente Estados y sectores transnacionales (Piñeiro, 2001: 47). Asimismo, es creciente el uso del lobbying cruzado –cross-lobbying en inglés– que se refiere a las estrategias de lobbying que se dirigen a la búsqueda de influencia y coordinación entre los grupos de interés que convergen en alguna o varias demandas de caras al gobierno (Graziano, 2003: 25). Empero, lo que define cada vez más el cambio del “viejo lobbying” al “nuevo lobbying”, como lo asentó David B. Truman, son las nuevas formas indirectas de lobbying (1971: 215).

El lobbying indirecto, o denominado “lobbying de base” –grassroots en inglés–, se constituye por cualquier evento, manifestación popular o acción que involucre a la sociedad y más precisamente a la plataforma electoral para indirectamente tomar contacto con los representantes y presionarlos en un tema dado (Mascot Sánchez, 2007: 4). Con distintos tipos de esfuerzos, el lobbying indirecto trata de impactar en la toma de decisiones públicas a través de la movilización del electorado y la opinión pública, de la presentación de los temas como propagandas, de la organización y envío masivo de cadenas de correos electrónicos a los representantes públicos con demandas puntuales, entre otras actividades colectivas de contacto indirecto con los representantes o funcionarios públicos. Asimismo, y para poder llevar a cabo varias de las actividades referidas, se sirve de las campañas electorales y de la participación en ellas para buscar acceso a la toma de decisiones públicas. A través de la organización de campañas publicitarias y la recaudación de fondos para fines electorales relacionados al apoyo de un candidato o partido, o varios a la vez, entre otras manifestaciones de persuasión o presión indirecta ligadas a actividades electorales, el lobbying ha crecido notablemente en su eficiencia y presencia social (Petracca, 1992: 25). Por lo mismo, es plausible argumentar que, “las técnicas del lobbying incluyen cada vez más, complementando al contacto directo con funcionarios electos y no electos, tres estrategias importantes: formar coaliciones entre grupos de interés, organizar movilizaciones de base y financiar campañas electorales” (Graziano, 2001: 9).

En sí, mientras el lobbying directo y tradicional trata de movilizar votos hacia adentro de los límites institucionales del estado en temas puntuales, el nuevo lobbying indirecto se centra en mover votos fuera de los límites de los centros de poder en relación a temas nacionales y que suscitan posicionamientos de la opinión pública (Petracca, 1992: 21). Para esto, los grupos de interés que emprenden campañas indirectas de lobbying de base operan estas estrategias en conjunto, llegando a generar “comunidades de lobbying” (Graziano, 2003. 10), alianzas sectoriales y coaliciones entre distintos intereses que convergen en una misma demanda.

Aunque dependiente de los distintos tipos de grupos, sectores e intereses, así como de los países y contextos en los que se opere, como ya se ha dicho, se denomina “lobbying cruzado” –cross lobbying en inglés– a los distintos tipos de esfuerzos de lobbying que conjuntamente y en red varios grupos realizan para influir dentro de otras organizaciones y así unificar criterios de caras al gobierno (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 418). Al mismo tiempo, varios intereses pueden compartir un rango variado de actividades de intervención pública, como pueden ser movilizaciones o campañas de apoyo a alguna causa o candidato, logrando asociaciones perdurables y, a veces, esfuerzos indirectos exagerados denominados “astroturf lobbying”, en donde una coalición de intereses se suma en una campaña de persuasión pública, apelando constantemente a los medios de comunicación para incidir en ésta (Ginsberg, Lowi y Weird, 1999: 429; Lyon y Maxwell, 2004: 563). Aunque este tipo de estrategias son más comúnmente utilizadas por los grupos de intereses sociales o públicos, los grupos de intereses privados también pueden sumarse a estas nuevas formas de lobbying indirecto. Es decir, en los tiempos actuales el “viejo lobbying” no es suficiente, por lo que se precisa también del “nuevo lobbying” como campañas publicitarias a favor de un tema, envío masivo de correos tanto a ciudadanos como a políticos, movilizaciones sociales y todo lo que sea tendiente a crear soporte de base, como el prominente “astroturf lobbying” y otras manifestaciones públicas (Lyon y Maxwell. 563; Truman, 1951: 215).

Con todo, si las condiciones para emprender o mantener una campaña de lobbying están más o menos dadas, para conseguir acceso a la toma de decisiones, una estrategia de lobbying se vale de actividades directas e indirectas como (Piñeiro, 2000, 52):

1. Asistir al Congreso y dependencias del Poder Ejecutivo para resolver problemas de interés público de alta delicadeza técnica;

2. Organizar debates públicos en temas y problemas relevantes;

3. Promover temas en programas y plataformas electorales, así como la nominación de candidatos a puestos electivos o puestos de gobierno;

4. Abrir paso hacia la participación ciudadana en la promulgación de legislación;

5. Proporcionar datos e información que ayudan a los políticos a tomar decisiones racionales (Piñeiro, 2000: 52).

Como conclusión de este capítulo, se puede decir que el lobbying es un fenómeno complejo que intrínsicamente se relaciona con la democracia, en tanto y en cuanto se centra en agregar demandas de distinta índole al sistema político y en incrementar la representatividad de los distintos sectores de la sociedad y la economía en el gobierno. Las demandas que el lobbying gestiona y que el gobierno, ya sea el Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, por lo general atiende, son provenientes de los distintos grupos de interés, organizaciones sociales, empresariales, profesionales, sindicales, etcétera, por lo cual el lobbying cumple una función crucial para el sistema democrático representativo. En este sentido, implica impactos positivos y negativos, es decir, que hay beneficiados y damnificados, entre los distintos intereses y demandas que se le formulan al gobierno. Cuestiones de equidad, transparencia y ética profesional, contraen problemas significativos para el desarrollo de los puntos positivos del lobbying, como es su función con la información de alto nivel que proporciona. Es decir, una estrategia de lobbying es costosa en términos monetarios, por lo que muchas veces los intereses y grupos haciendo lobbying son aquellos pertenecientes a organizaciones de elite o caudalosos, generándose así inequidades en la atención y agregación de demandas.

Como se vio, el derecho de petición que otorgan las constituciones liberales, republicanas y democráticas, así como el derecho a la participación política y al debate público, son motivos por los cuales el lobbying empieza a aparecer y desarrollarse con el paso del tiempo. Si bien la democracia no es el único contexto donde el lobbying puede tomar lugar, es uno donde puede tomar significado potencial real y coadyuvar a ampliar la representatividad y la participación ciudadana en la toma de decisiones. En ese sentido, para lograr logar cierto balance entre los beneficios sectoriales y los públicos, así como para maximizar los aspectos positivos del lobbying como ser un medio para brindar información relevante a los políticos, la reglamentación producto de la profesionalización del fenómeno, es un asunto imperioso de establecer.

Se verá más adelante que en países que han estado transitando hacia la democracia, la reglamentación y la transparencia son aspectos importantes para el desarrollo del lobbying profesional. Sin reglamentación y transparencia en las tareas de los lobbyistas y grupos de interés en relación a la toma de decisiones públicas, existen riesgos tangibles de que el lobbying no sea lo suficientemente profesional y ético en sus prácticas, así como se torna prácticamente imposible establecer sanciones a los que incurran en abusos a la ley. Es decir, como se ha analizado en este capítulo, en teoría es posible establecer quién es un lobbyista, en qué consiste su trabajo y sus técnicas, a quiénes representa y qué está más allá de los alcances del lobbying. El reto es buscar confrontar la teoría con los casos empíricos de México y Argentina, que si bien están avanzando en el tema, todavía encuentran escollos para la profesionalización del lobbying.

Con todo, para emparentar el lobbying con el derecho de petición y con los dilemas que constituye la agregación democrática de las demandas provenientes de los distintos sectores de la sociedad, es necesario entender justamente al sistema político donde el lobbying se desenvuelve más naturalmente. Por lo tanto, en el próximo capítulo se hará un estudio y análisis de la democracia, con la finalidad de hacer plausible, posteriormente apoyado con los estudios de caso escogidos, la hipótesis de este trabajo que relaciona al lobbying con la democracia, o poliarquía, y con la teoría de la democracia liberal.

Capítulo 2

Transición hacia la democracia y poliarquía: contextos del lobbying

Aunque el lobbying se ha desarrollado en distintos contextos y sistemas políticos, es en la democracia donde se puede decir que este fenómeno mejor y más claramente se desenvuelve (Piñeiro, 2000: 48). Como se ha visto en el anterior capítulo, el lobbying está intrínsicamente relacionado con el derecho de petición y las diversas demandas hacia el sistema político que surgen de los grupos e intereses que hay en las sociedades. Sin un régimen político que no sólo acepte sino que promueva el debate público y el derecho a la participación política, es decir, dos características fundamentales de la democracia, además de que éste dé respuestas a las distintas demandas de la ciudadanía (Dahl, 1971: 15), no sería plausible el desarrollo del lobbying profesional como se ha visto. Por lo tanto, indicar qué significa el concepto de democracia es necesario en este trabajo. Tampoco sería posible poner en perspectiva qué viene a significar esta profesión tan controversial e ineludible, a la vez, para las sociedades y sistemas políticos democráticos.

Por otro lado, para focalizar el presente trabajo, cabe decir que durante los últimos tiempos, en varios países de Latinoamérica, se han venido sucediendo procesos de transición hacia la democracia. Esto ha permitido que, como en los casos de México y Argentina, el lobbying florezca más enraizadamente que en tiempos anteriores y esté cada vez más presente en estos sistemas políticos. Tal como lo graficó Meyer: “ahí vienen los [lobbyistas]”, sería una frase para ejemplificar uno de los cambios políticos representativos que se han dado con la transición hacia la democracia en México (2007: 67). Tan igual para Argentina. Es decir, sin el advenimiento de la democracia en Latinoamérica y las condiciones políticas, sociales, económicas, etcétera, que este sistema político busca hacer posibles, el lobbying no estaría en el estado de desarrollo que actualmente está en estas latitudes. Por lo tanto, se estudiará en qué consiste el proceso de transición hacia la democracia que ha tomado lugar en varios países Latinoamericanos, de manera tal que sea posible entender el avance del lobbying en los sistemas políticos nombrados. Es decir, el lobbying es funcional a la democracia, no a una democracia determinada, como puede ser el presidencialismo bipartidista de los Estados Unidos, por lo que Argentina y México presentan casos interesantes para analizar.

Pero como la democracia es uno de los términos más discutidos en la teoría política, así como uno de los más antiguos, referirse al marco teórico de la democracia, como veremos, constituido por aspectos de corte filosófico político y político institucional, no es una tarea fácil. Hacer un esquema que nos permita identificar qué es una democracia, de qué consta y hace posible un contexto propicio para, por ejemplo, el lobbying y una sociedad con cultura de petición o participación activa, puede tener connotaciones divergentes entre autores y visiones diferentes sobre la democracia. No obstante, si bien hay una variedad importante de concepciones sobre la democracia, es posible dividirlas en dos conjuntos separados: los minimalistas y los maximalistas (Reynoso, 2006: 83). Los primeros se fijan en los procedimientos mínimos para la democracia política, o en el ser de la democracia, y los segundos en los preceptos máximos, o el deber ser, de la democracia. A mitad de camino se podría incluir a aquellos que sostienen que la democracia, como concepto y teoría, contiene ambos preceptos, el ser y el deber ser (Sartori, 1987). En todo caso, antes de llegar a esta afirmación, es necesario hacer un estudio teórico que nos permita comprender adecuadamente qué es la democracia y por qué sí es plausible definirla, en marcos mínimos, con la teoría de la democracia liberal.

Por lo tanto, en este capítulo se analizará y definirá qué es la democracia, basando el estudio en la teoría de los politólogos Giovanni Sartori, Joseph Schumpeter y Robert Dahl, entre otros autores que permitirán plasmar un marco teórico sólido para este trabajo en el que se afirma que el lobbying es un fenómeno propio de la democracia. Asimismo, para entender el crecimiento del lobbying en México y Argentina, se tratará el fenómeno de la transición hacia la democracia que ha sido propio de los sistemas políticos Latinoamericanos durante, por lo menos, los últimos 25 años. Si bien los procesos de transición hacia la democracia no han finalizado, no son uniformes y son constantes entre altas y bajas de calidad o resultados, la democracia tampoco es un concepto del todo finalizado teóricamente. Por lo tanto, vale la pena empezar con la democracia como objeto de estudio, para luego empalmar esa teoría con el proceso de transición hacia un destino incierto pero que se asemeja a los postulados mínimos de democracia, los que en los hechos han marcado un antes y un después para el lobbying en países Latinoamericanos como México y Argentina.

2.1- Definiendo la democracia

A pesar de contar con muchas y variadas definiciones sobre la democracia pertenecientes a autores, corrientes teóricas y épocas distintas, los politólogos italianos Giovanni Sartori y Norberto Bobbio, entre otros, son piezas claves para limitar el panorama teórico y hablar de democracia en términos mínimos y concisos. La palabra democracia, literalmente, significa “poder del pueblo” –en griego, kratos es poder y demos es pueblo–, pero definirla en términos teóricos es un asunto más complejo que describirla etimológicamente (Sartori, 1987: 21). Mientras hay quienes hablan de varias democracias, de democracia política, social o económica, otros entienden a la democracia básicamente como democracia política (Sartori: 23-27). En este sentido, para saber qué esperar concretamente de la democracia, es conveniente acotar su significado y quitarle adjetivos, de manera tal que sea posible tener una idea clara de lo que se puede esperar de la democracia (Sartori: 27).

Entonces, cuando se habla de democracia a secas se hace referencia a la democracia política y que hay tipos diversos de democracias, como pueden ser los casos de las democracias de tipo presidencial o parlamentario, directa o indirecta, con sistema de representación proporcional o mayoritaria, y demás diseños constitucionales (Sartori: 1987, 28). Pero, ¿se puede hablar de una teoría de la democracia y diversas ramas de ella, o bien de distintas teorías sobre la democracia que explican el fenómeno? Por un lado, se argumenta sobre las diferencias de observar a la democracia con una perspectiva procedimental o con una que se dirija hacia los ideales que la conforman, como pueden ser los argumentos ofrecidos por las perspectivas de los llamados “conductistas” y “clásicos”, correspondientemente, de la ciencia política (Korstanje, 2007: 49). Pero por el otro lado, como lo indica Sartori, la teoría sobre la democracia, la cual contiene aspectos prescriptivos, o del deber ser de la democracia, y aspectos descriptivos, o del ser de la misma, justamente tiene que abordar el fenómeno desde ambos ángulos y contenerlos, no excluirlos (27). Así, la teoría de la democracia, en singular y enfocándose a lo posible, no exclusivamente a lo real o a lo ideal, es una que se basa y sirve para describir qué se puede esperar de la democracia política y cómo se puede acceder a ello en un sistema político (Sartori: 28).

En este sentido es plausible argumentar que, “la teoría de la democracia está dividida únicamente por la discontinuidad que separa a la democracia de los antiguos de la democracia de los modernos, y que ésta es fundamentalmente una: la teoría de la democracia liberal” (Sartori, 1987: 29-30). Entonces, es conveniente detenerse brevemente en lo que postula la teoría clásica, para muchos mal llamada así, y la que, como consecuencia del nombre anterior, es denominada teoría moderna de la democracia. Lo interesante es poder llegar a establecer qué es la democracia para el ser de una perspectiva descriptiva de la democracia, para así llegar a postular la teoría del deber ser de un sistema democrático, o más precisamente, la teoría que se enfoca al método político y las prescripciones jurídico-institucional que tienden a hacer posible, de alguna manera mínima, los postulados descriptivos de la democracia (Held, 1996: 24).

Como ya se ha dicho, existen diferencias entre las llamadas teoría clásica de la democracia, por un lado, y la teoría moderna, competitiva, pluralista, conductista, behaviourist, elitista o schumpeteriana de la democracia, por el otro. Aunque se puede sostener que ambas son parte de una misma teoría, es posible notar que, sin embargo, difieren entre sí porque la primera arguye sobre los principios descriptivos de la democracia y la segunda, aunque podría tratarse de un conjunto de subteorías, trata acerca de los aspectos prescriptivos o procedimentales de la misma. Si una se fija en los propósitos del gobierno democrático, la otra se detiene en cómo lograr erigirlo no por razones de nacimiento, riqueza, herencia, violencia u otras formas que difieran a la elección competitiva de los gobernantes por los gobernados (Huntington, 1991: 7). De todas maneras, para ambas, “el desarrollo de la democracia en Atenas ha constituido una fuente fundamental de inspiración” (Held, 1996: 32).

Los ideales políticos de igualdad entre ciudadanos, libertad, respeto a la ley y a la justicia del Estado se remontan a los tiempos de la Polis griega y a los escritos de Tucídides (ca. 460-3 a.C.), Platón (ca. 427-347 a.C.) y Aristóteles (384-322 a.C.). Dentro de los tipos de gobierno que legaron los filósofos griegos la democracia es una de ellas y se define, a grandes rasgos, como el gobierno de los muchos o de la mayoría, diferenciándose del gobierno de unos cuantos o de uno solo (Bobbio, 2006: 32). Así, a pesar de los cambios y los siglos, se puede argumentar que tal es el sentido descriptivo del término, “si bien cambie según los tiempos y las doctrinas su significado evaluativo” (Bobbio: 32).

Con todo, tomando como base a las premisas de la democracia ateniense, la democracia puede entenderse literalmente como un sistema político en donde el pueblo manda. Éste último, para los griegos, tiene una suerte de “virtud cívica”, por lo que según los clásicos no sólo le interesa participar en los asuntos públicos, sino que también participa de manera directa en la política y la vida del Estado (Held, 1996: 33). Aunque lo que se entendía entonces por ciudadanía, amén de su tamaño, no se corresponde con lo que se concibe actualmente, mucho menos con la noción liberal de “individuo con derechos” (Held: 32), el derecho y el interés por participar en la “cosa pública” siempre ha sido tema para la democracia. Es decir, si el gobierno es legitimado y dirigido por la voluntad del pueblo, éste tiene que participar en su vida y desarrollo. Básicamente, tal es el ser de la democracia y el marco para definirla en términos descriptivos o clásicos.

Con el paso de los siglos, y dejando de lado diferentes tipologías de gobierno, formas de Estado, entendimientos de la política y autores, el marco teórico del liberalismo hace mella con la teoría de la democracia, a pesar de que el liberalismo sea una determinada concepción del Estado y la democracia una forma de gobierno (Bobbio, 2006: 40). Justamente como lo argumenta Bobbio, “lo que se considera que cambió con el paso de la democracia de los antiguos a la democracia de los modernos, […], no es el titular del poder político, que siempre es el pueblo, entendido como el conjunto de ciudadanos a los que toca en última instancia el derecho de tomar las decisiones colectivas, sino la manera amplia o restringida, de ejercer este derecho” (33). La novedad que llegó a finales del siglo XVIII con el liberalismo fue la democracia representativa, “que es la forma de gobierno por el cual el pueblo no toma las decisiones que le atañen, sino que elige a sus representantes que deben decidir por él” (Bobbio: 35). Lo opuesto a lo sucedido con la democracia directa de los antiguos, ya que la democracia moderna o liberal, como lo argumentan los autores de El Federalista, se sienta en la representatividad democrática que otorga el derecho para constituir gobiernos a los ciudadanos a través del voto (Bobbio: 34). Es decir, la democracia de los modernos es liberal, la de los antiguos no.

Los argumentos que el liberalismo adhirió al debate de las distintas formas de gobierno como la democracia, “hacen referencia a la defensa de los valores de libertad de elección, razón y tolerancia frente a la tiranía, el sistema absolutista y la intolerancia religiosa” (Held, 1996: 95). Al principio fueron regímenes de monarquías absolutistas las que, dada la concentración de poder, dieron paso a la conformación de poderes nacionales y seculares; posteriormente, el liberalismo vino a hacer declarativa la igualdad y la libertad de los individuos frente al Estado (Held: 93). De allí que la democracia tomó impulso nuevamente como forma de gobierno con el liberalismo. Es decir,

[l]os ideales liberales y el método democrático gradualmente se han entrelazado de tal manera que, si es verdad que los derechos de libertad han sido desde el inicio la condición necesaria para la correcta aplicación de las reglas del juego democrático, también es verdad que sucesivamente el desarrollo de la democracia se ha vuelto el instrumento principal de la defensa de los derechos de libertad (Bobbio, 2006: 48).

Así, para la democracia, desde Platón, Aristóteles, Locke, Hobbes, Montesquieu, Madison y Mill, hasta Webber, Truman, Schumpeter, Sartori y Dahl, entre muchos otros autores, la libertad y la igualdad están unidas, aunque confusamente, y apoyadas entre sí. La libertad y la igualdad son valores o conceptos dicotómicos porque los fundamentos de las filosofías que un valor u otro simbolizan conciben al ser humano y a la sociedad diferentemente: “individualista, conflictiva y pluralista la liberal; totalizante, armónica y monista la igualitaria” (Bobbio, 2006: 41). Aún, ambos valores son fundamentales para el funcionamiento del gobierno “del y para el pueblo”, como se puede figurar uno democrático (Held, 1996: 36), ya que la igualdad es compatible con la libertad en grado. Es decir, la forma de igualdad que es compatible con la libertad en una democracia liberal, “es la igualdad en la libertad” (Bobbio: 41), o que cada individuo tenga tanta libertad como los demás y que pueda ejercer su libertad mientras no perjudique la de los otros individuos. De esta conjugación subyacen las normas constitucionales que reglan tanto la igualdad ante la ley como la igualdad de derechos (Bobbio: 42).

Ahora bien, como se dijo anteriormente, el concepto descriptivo de la democracia topa con ambigüedades terminológicas además de derivar cosmovisiones diferentes del fenómeno en sí. Por un lado, está la idea de democracia que se puede conceptuar como maximalista porque, a diferencia de una minimalista, le atañe la realización del ideal fundacional de la democracia, o un determinado entendimiento de gobierno democrático, y no cómo se conquista la antítesis de la autocracia (Reynoso, 2006: 84). Por el otro lado, la idea minimalista de democracia se fija en el método institucional por el cual se puede ir llegando a los fines de la democracia, siendo el principal la competencia democrática por los votos como método de seleccionar y remover a los malos gobernantes según la mayoría expresada en el electorado (Reynoso: 83). Una supone que el pueblo tiene que participar directamente en la construcción de un orden social más igualitario, es decir llegar al máximo de los marcos teóricos o morales de la democracia, mientras que la otra supone alcanzar instituciones liberales que garanticen la competencia periódica por el voto público y profundizar así la democracia representativa. Asimismo, se puede decir que la maximalista se enfoca mayormente en el ser de la democracia y que la minimalista en el deber ser. En el medio se puede encontrar el poder ser propuesto por Sartori.

Pero de todos modos, ambas ideas de democracia contienen trampas de corte terminológico, porque es muy difícil determinar siquiera qué o quién es el pueblo. ¿Son todos, los más, los menos, sólo los que votan, o se trata de la totalidad de una población? Vale decir que no sólo es complicado en términos teóricos y organizativos de los Estado-Nación definir al pueblo como una totalidad indivisible, porque una población está comprendida por distintos grupos, clases, culturas, religiones, etnias, individualidades, partidos políticos y otras particularidades, sino que también la indivisión del pueblo “ha sido la idea fuerza legitimante de los totalitarismos del siglo XX” (Sartori, 1987: 36). Es decir, nada más lejano para referirse a un sistema democrático que tratar al pueblo como un todo indivisible y orgánico, organizado más allá de toda pluralidad y reglas claras de juego electoral.

Ambigüedades de este tipo pueden darse regularmente si se hace un estudio de la democracia con la dimensión clásica y descriptiva, la que hace énfasis en el deber ser de la democracia, y no se la contrasta con la realidad a la que remite el cómo. Que el gobierno tenga que tomar en cuenta lo que el pueblo, la gente o los ciudadanos quieren, es un ideal noble aunque complicado si no es matizado. Es verdad que el gobierno es de la gente, “pero la gente es en parte gobierno y, en su mayor tiempo, gobernada” (Sartori, 1987: 71). Por lo tanto, la selección de los representantes públicos a través de elecciones libres y competitivas es el método por el que se busca asegurar las aspiraciones descritas por la teoría clásica de la democracia (Huntington, 1991: 7). Igualmente, la competencia por el voto viene a ser una suerte de dispositivo contra la tiranía, el absolutismo, la falta de libertades, las facciones dentro de la sociedad y, además, para prevenir que las mayorías sometan a las minorías o viceversa. Es plausible decir que la voluntad general de la población es respetada porque, “la democracia no da todo el poder a nadie, y lo distribuye de diferentes maneras entre mayorías y minorías que confluyen entre sí precisamente en función del principio –o regla– mayoritario” (Sartori: 111).

Como lo dispusieron, entre otros, los autores de El Federalista, para poder darle representatividad y un canal asequible de participación a la ciudadanía, la democracia se liga a las disposiciones de un sistema electoral capaz de otorgar proporcionalidad y representación en el gobierno a las diferentes partes de la sociedad (Sartori, 1987: 113). A la par, disposiciones para un sistema de pesos y contrapesos, así como de división de poderes capaces de asegurar la representatividad de la voluntad popular en el gobierno, la pluralidad y la estabilidad del sistema, fueron adscritas para prevenir la tiranía haciendo soberano al pueblo. Si bien tales ideales son realizables sólo parcialmente (Sartori: 79), los mecanismos de la democracia y sus aspectos procedimentales son muy importantes para llegar a entender la dimensión vertical de la democracia (Sartori: 109). Es decir, el instrumento electoral como medio para que sea respetada la voluntad popular y para que en los hechos, de alguna manera, la mayoría gobierne sin oprimir a la minoría (Sartori: 117). Igualmente, el instrumento electoral de la democracia representativa sirve para definir a la democracia en términos más empíricos descriptivos, ya que en los hechos gobiernan unos pocos y los más, básicamente, eligen a la minoría que representa la pluralidad de esa voluntad popular (Sartori: 114).

A medida que fueron tomando curso las reflexiones liberales sobre el deber ser de la democracia, específicamente sobre la problemática de las facciones que podían hacer mutar un gobierno democrático en una tiranía de la mayoría o de la minoría, procedimientos prescriptivos de orden jurídico institucional empezaron a ser considerados en la teoría. Para lograr que ninguna facción tome posesión del gobierno, desvirtúe la disposición de los bienes públicos y oprima a las otras partes e individuos, las relaciones entre las mayorías y las minorías tienen que estar reguladas en los contextos constitucionales, electorales y sociales (Sartori, 1987: 111). Si un régimen democrático busca mantenerse como tal, disipar los abusos de las mayorías y evitar la concentración de poder, es menester la división del mismo, la realización habitual de procesos electorales y, producto de estas contiendas, la representación proporcional en la conformación de los poderes del gobierno. En tal sentido, para generar un contexto de libertades e igualdades como el pretendido por una democracia así como darle legitimidad al pacto consumado entre gobernados y gobernantes, dichas disposiciones prescriptivas son necesarias para pensar la democracia.

Uno de los problemas de la democracia representativa, sin dudas, es el de las mayorías y las minorías. Aunque la representación expresada en el voto ciudadano, traducido proporcionalmente en escaños, vela por una dimensión vertical de la democracia, el hecho de que sean unos pocos los que ejercen ese mandato delegado por los ciudadanos hace que la democracia además de ser puesta en perspectiva cuantitativamente, también tenga que ser mirada desde un ángulo cualitativo. Más precisamente, las minorías del poder, no las colectividades lingüísticas, raciales o religiosas, sino aquellas minorías que reflejan a la clase dirigente dominante o a las elites (Sartori, 1987: 119). Si bien estas minorías son entendidas de distintas maneras según autores, entre otras cosas porque pueden poner en cuestión la validez de la democracia, el tema merece atención en lo referente a consideraciones muy puntuales del gobierno representativo, como por ejemplo acerca de cómo se produce y qué significa la democracia en el poder ser (Sartori, 1987: 127).

Joseph Schumpeter, quien junto a otros autores hicieron de bisagra en la teoría política y fueron denominados conductistas a raíz del método más científico duro y economicista de tratar al objeto de estudio, argumentó sobre ese tema y del papel de las minorías o elites en la democracia. Para referirse al funcionamiento de la democracia como sistema, la denominada “teoría competitiva” fue formulada por este autor que si bien ha sido criticado ampliamente, todavía mantiene vigencia. Así, Schumpeter definió por democracia: “un método político, es decir, un arreglo institucional para llegar a las decisiones políticas –legislativas y administrativas– confiriendo a ciertos individuos el poder de decidir en todos los asuntos, como consecuencia de su éxito en la búsqueda del voto de las personas” (1976: 269). Es decir, la democracia como competencia de elites, una idea mínima sobre la democracia pero factible, sostiene que un sistema y régimen es democrático cuando el poder es disputado en elecciones libres, competitivas y donde importa cómo se gana, no quién lo hace (Reynoso, 2006: 83).

A contraposición de lo que Schumpeter y muchos otros reconocieron como la “teoría clásica” de la democracia, la teoría moderna o competitiva argumenta que el electorado no decide sobre los asuntos públicos y políticos, sino que elige y encomienda a los representantes, que son políticos profesionales, esas tareas de gobierno (Sartori, 1987: 128). En tal sentido, la democracia puede servir para muchos fines como puede ser promover y establecer cierta justicia social, relativa pluralidad en el gobierno y promover disposiciones para la participación. Pero la esencia de la democracia no reside en esos ideales descriptivos, sino en establecer el mecanismo por el cual los ciudadanos elijan y reemplacen, según sea el caso, a sus representantes más idóneos, de acuerdo con la amalgama de diversidad que exista en una sociedad, pudiendo obtener rendición de cuentas (Held, 1996: 205). Así, se puede decir que los gobernantes o representantes elegidos, recién votados, cuentan con una “legitimidad de origen” derivada de los resultados electorales y que, mientras transcurren sus mandatos, cuentan con una “legitimidad de gestión” derivada de las respuestas dadas a las demandas de su electorado y de la opinión pública en general (O’Donnell, 1994: 290).

Una definición de democracia como la de Shumpeter puede parecer mínima pero es factible, ya que se basa en el aspecto procedimental que asegura la legitimidad de un mandato delegado por la mayoría de la voluntad popular. A pesar de las connotaciones que hacen referencia sobre aspectos como la igualdad, el gobierno responsable, el control ciudadano sobre las políticas y los políticos, entre otros aspectos que definen a la democracia como una serie de propósitos: el aspecto sine qua non de la democracia son las elecciones abiertas, libres y justas (Huntington, 1991: 9). Justamente, “democracia no significa y no puede significar que el pueblo gobierne realmente en cualquier sentido manifiesto […]. Democracia significa que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a las personas que pueden gobernarle” (Schumpeter, 1976: 284). Lejos de ser una visión cínica o frívola de la democracia, entender a la misma como un mecanismo de selección de elites, o más precisamente dirigentes políticos, es una manera de postular un marco mínimo de lo que se puede esperar por democracia. Acorde con esta perspectiva minimalista, se puede argumentar que la democracia es un medio más que un fin (Huntington, 1991: 10).

Ahora bien, la teoría shumpeteriana enfatizó los riesgos analíticos de conceptos como “bien común”, “voluntad general” y, entre otros aspectos contemplados por la teoría clásica de la democracia, el concepto del ciudadano como votante y actor político (Held, 1996: 211). Entre otras cosas, lo impactante de esta teoría son los argumentos que sostienen que el pueblo no tiene, como lo pensaban los clásicos, virtudes y opiniones racionales sobre las cuestiones políticas (Schumpeter, 1976: 325). Tampoco supone que el grueso de la población participe o siquiera se interese por las cuestiones políticas, ya que “la naturaleza humana en la política” se puede resumir como desinformada, vaga y basada en opiniones que poco conocen de los temas y realidades políticas (Schumpeter: 326). Es decir, la teoría competitiva subrayó que pocas veces el pueblo logra lo que realmente quiere, sobre todo cuando las voluntades están divididas, sino que puede obtener un “compromiso honrado” por parte de las elites gobernantes (Schumpeter: 327), ya que la población carece de los medios para participar efectivamente más allá del voto electivo de representantes (Held: 220).

En este sentido, un acuerdo tácito e institucional entre actores legitima una especie de división del trabajo establecida entre gobernantes y gobernados, en donde la votación además de ser un método para la elección de elites, es una manera de legitimar el sistema y aceptar dicha división del trabajo (Held, 1996: 221). Sin dudas y más allá de aciertos y desaciertos, omisiones o exageraciones de esta teoría, como el sesgo elitista que muchos critican (Held: 224), lo cierto es que Schumpeter y su escuela trataron críticamente los postulados descriptivos más importantes de la democracia, como la idea de pueblo y de que el gobierno se debe a su participación y voluntad. En síntesis, esta teoría permitió establecer un marco mínimo de democracia compatible con aspectos empíricos y prescriptivos de la misma.

Con todo, la postura de la democracia referida como moderna o empírica sostiene que éste sistema implica un contexto en el que todos los ciudadanos son libres de competir por el voto y de elegir representantes políticos, en base a un sistema de partidos políticos, siendo la libertad de discusión y de palabra dos prerrequisitos básicos para aplicar este método (Held, 1996: 223). Si bien esta teoría puede tener un sesgo al disminuir en exceso el rol del ciudadano y su participación, establece que mientras un gobierno pueda ser elegido por la mayoría proporcional del electorado, se puede decir que allí impera un gobierno y sistema democrático legítimo y legal (Held: 224). En este sentido, la teoría schumpeteriana expresa una definición minimalista de la democracia, referida a un método institucional y a variables prescriptivas que buscan hacer posible lo postulado por la teoría de la democracia liberal. Así, “la elección y la representación son el equipo instrumental sin el cual la democracia no se realiza; pero, al mismo tiempo, son el talón de Aquiles: las elecciones no son necesariamente libres y por ello la representación no necesariamente es genuina” (Sartori, 1987: 45). Es cierto, la democracia presenta fallas y muchas veces el ser sobrepasa al deber ser y viceversa, pero la democracia posible, aquella que no es perfecta, como puede ser reconocida la que el politólogo Robert Dahl conceptualizó como “poliarquía”, puede ser alcanzada en diferentes grados, justamente, en base al concepto hipotético y prescriptivo de poliarquía.

2.1.1- La poliarquía

El concepto poliarquía de Robert Dahl es una representación hipotética de la democracia. En la poliarquía se pueden encontrar fines explicativos y prescriptivos que buscan juntar, de cierta manera, el ser con el deber ser para llegar a un poder ser de la democracia. A diferencia de Schumpeter, los teóricos llamados pluralistas de la democracia como Dahl no contemplan a la política con una carga tan negativa. Por el contrario, éstos exploran las interrelaciones entre la competencia electoral y las actividades de los grupos con intereses políticos, argumentando que la democracia moderna es en realidad mucho más competitiva de lo que Schumpeter reconoce en su teoría y que los resultados de la democracia son más satisfactorios que lo pensado por dicho autor (Held, 1996: 227). A grandes rasgos, autores como Dahl aceptan la hipótesis de Schumpeter de que lo que distingue a las democracias de los sistemas no democráticos son los métodos por los que se rige la representación electoral. Pero al mismo tiempo, los pluralistas no rescatan la hipótesis tajantemente realista de la competencia entre elites, sino que se retomaron los fundamentos madisonianos que apuntan al dilema de las facciones (Held: 227).

Al igual que Madison, politólogos contemporáneos como Dahl sostienen en su teoría que la función de un gobierno democrático es proteger las libertades de todos los grupos para que persigan sus intereses políticos, pero con las disposiciones necesarias para impedir que cualquier facción socave a las demás (Held, 1996: 229; Dahl, 1956: 25). Pero a diferencia de Madison, se argumenta que la interacción de facciones es una fuente estructural para la democracia y para garantizar la representatividad, más allá de los partidos y las elecciones (Held: 232; Dahl: 26). En este sentido, Dahl reveló que el carácter democrático de un régimen, y en última instancia su legitimidad, está garantizado por la existencia de canales múltiples para que los distintos grupos o minorías participantes en la política, así como los individuos, puedan competir entre sí dentro de los cánones propios de la democracia liberal. Más bien, lo que para Dahl hipotéticamente es una democracia mínima se denomina “poliarquía”.

Al contrario de Schumpeter, que sostiene que la política democrática se define por el comportamiento de las elites, Dahl argumenta que si bien las elites tienen un impacto importante en el gobierno, en su formación y en sus políticas, la democracia se basa en una serie de consensos que estipulan los parámetros de la vida política nacional, incluyendo allí el comportamiento interdependiente de las elites y otros grupos (Held, 1996: 236). Tales parámetros de comportamiento político son derivados de diferentes tipos de culturas políticas, así como de los distintos prerrequisitos sociales que son necesarios para una poliarquía (Cuadro 2.1). En este sentido, si bien las normas constitucionales y el funcionamiento de las instituciones son fundamentales para la democracia, éstas no son suficientes si no se toman en cuenta también las normas y prácticas no constitucionales, aquellas ligadas a los aspectos sociales y culturales de la democracia (Dahl, 1956: 135). Así, un régimen es una poliarquía cuando sus ciudadanos tienen libertad e igualdad para: formular sus preferencias; manifestar públicamente dichas diferencias individual y colectivamente; recibir por parte del gobierno igualdad de trato (Dahl, 1971: 14).

Cuadro 2.1

Algunos requisitos para que se dé la democracia entre un gran número de habitantes (Dahl, 1971: 15).

Para tener oportunidad de:	Se requieren las siguientes garantías institucionales:
1. Formular las preferencias:	A. Libertad de asociación. B. Libertad de expresión. C. Libertad de voto. D. Libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo. E. Diversidad de fuentes de información.
2. Manifestar las preferencias:	A. Libertad de asociación. B. Libertad de expresión. C. Libertad voto. D. Elegibilidad para la cosa pública. E. Derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo. F. Diversidad de fuentes de información. G. Elecciones libres e imparciales.
3. Recibir igualdad de trato por parte del gobierno en la ponderación de las preferencias:	A. Libertad de asociación. B. Libertad de expresión. C. Libertad voto. D. Elegibilidad para el servicio público. E. Derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo. E1. Derecho de los líderes políticos a luchar por los votos. F. Diversidad de fuentes de información. G. Elecciones libres e imparciales. H. Instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias.

De acuerdo con el autor de La Poliarquía, una democracia puede ser más o menos reconocida como tal si cumple, aunque sea de manera mínima, con los ocho requisitos para la poliarquía postulados arriba en el cuadro 2.1. De esta manera, es posible argumentar que las democracias difieren entre sí en el grado en que garantizan y promueven estos ocho requisitos institucionales y culturales de la democracia. En la medida que se permite la oposición, el debate público y la competencia electoral, los gobiernos pueden ser más o menos poliárquicos pero diferirán notoriamente de los no democráticos (Dahl, 1971: 14). Es posible argumentar, pues, que a grandes rasgos y simplificando el esquema argumentativo de Dahl, la democracia necesita dos dimensiones básicas para funcionar: el debate público, por un lado, y el derecho de participar en las elecciones y en el gobierno, por el otro (16). Así, en un contexto de liberalización y apertura de la representación política, es decir, en un ambiente de alto grado de participación política y debate público, es factible un régimen político poliárquico en donde la representatividad política sea alta, competida y receptiva del debate público (Dahl: 18).

Sin embargo, variables como el desarrollo socioeconómico de una sociedad y las características de su sistema económico, social y político inciden en la forma de gobierno y el grado de poliarquía (Dahl, 1971: 34). Por un lado, las trabas al debate público y al número de personas incluidas en el sistema político, son variables con incidencia para el desarrollo de un régimen relativamente democrático (Dahl, 1971: 35). Por el otro, la correlación entre el desarrollo socioeconómico y el desarrollo político también son variables importantes para establecer cuán cerca o lejos se encuentra un régimen político del concepto de poliarquía (Dahl: 68). Sin duda que para analizar un sistema político y llegar a estipular cuán poliárquico es, resulta imprescindible tomar en cuenta elementos sistémicos como: la cultura política, es decir, las creencias, los símbolos y los valores dominantes que son relevantes para la política; la estructura política, que se traduce en las normas y los poderes, formales e informales que regulan a la sociedad y su comportamiento; y, los sujetos o actores con roles políticos, quienes dan relieve a los inputs –que son las demandas y las expectativas que van dirigidas desde la sociedad hacia el sistema político–, y los outputs –que son las respuestas o soluciones políticas del sistema en torno a esas demandas (Morlino, 1985: 33).

Con todo, un régimen político que más o menos se considere poliárquico debe poder sostener las variables de participación libre e igualitaria en las elecciones y en la formulación de políticas y legislaciones a todos los ciudadanos, es decir, asegurar las maneras amplias o restringidas de ejercer los derechos políticos de la sociedad, individuales o colectivos (Dahl, 1971: 19; Bobbio, 2006: 47). Si bien las conexiones entre el nivel de desarrollo socioeconómico y el político, así como de los demás elementos que componen a un sistema político, se correlacionan significativamente con la calidad de una poliarquía; el cambio de régimen político, de uno no democrático a uno que dentro de todo sí lo es, se sostiene primeramente por la dimensión vertical de la democracia, es decir, por el sistema electoral. En este sentido, desde luego que la poliarquía se corresponde con las variables nombradas y otras más, como el sistema de partidos, pero de una manera mínima puede delimitarse en dos dimensiones: el debate y la participación pública, obviamente apoyados por el método institucional de competencia por el voto ciudadano (Held, 1996: 246).

En última instancia, para establecer una democracia el método institucional para asegurar la selección de los líderes políticos, basado en el voto ciudadano y en la competitividad electoral, es fundamental (Huntington, 1991: 12). Así las cosas, la consecución de transiciones hacia la democracia en el radio de las últimas décadas ha posibilitado la llamada “tercer ola” de la democracia, o el embate de transiciones dentro de las cuales se puede decir se encuentran México, Argentina y otros países de Latinoamérica (Huntington: 44).

2.2- Transición hacia la democracia

En los últimos veinticinco años el régimen político de varios países Latinoamericanos, dentro de ellos México y Argentina, ha ido transitando hacia la democracia. Para resumir qué significan los procesos de transición hacia la democracia en América Latina, O’Donnell y Schmitter (1988) hacen una metáfora sobre un juego de ajedrez (106). A diferencia de lo que se entiende por un juego de ajedrez, con reglas de juego claras y respetadas por los dos jugadores del encuentro, la foto teórica que estos autores sacan es la de un juego de ajedrez que en un lugar de un tablero tiene varios, así jugadores que de repente hacen alianzas y luego las deshacen, y reglas que cambian constantemente en un partido que pareciera no tener ni victorias ni derrotas. Otro detalle es que si los participantes no gustan del resultado pueden simplemente patear el tablero y volver a comenzar si así lo desean (O’Donnell y Schmitter: 107). En esta situación hipotética, caótica por cierto, es en la que se encuentra un sistema político en transición: “aunque al principio el juego sea confuso y haya una gran cantidad de jugadores pertenecientes a camarillas inciertas, a la larga se consolidará y quedará en manos de un pequeño número de actores, los mejor organizados […Así…] las reglas se vuelven más predecibles” (O’Donnell y Schmitter, 1988: 112). Es decir, la democracia surge de un proceso no lineal, incierto y reversible, por lo que se basa en el largo plazo y no en el corto, y se puede cristalizar primeramente en la realización de procesos electorales legales y creíbles.

Como lo argumentan los autores referidos, “una transición en el tipo de régimen implica movimiento desde algo hacia algo diferente” (O’Donnell y Schmitter, 1988: 105). Este argumento indica que el contexto de una transición está delimitado por el inicio del proceso de disolución del régimen autoritario y el establecimiento de alguna forma de democracia (O’Donnell y Schmitter: 19). Es característica de este proceso la alta inestabilidad e incertidumbre que reina en el ambiente, y también que ciertos factores que fueron decisivos para quebrantar el régimen autoritario pueden no serlo para instaurar uno democrático. Así, aunque la confusión puede ser significativa entre los actores que buscan asegurarse la permanencia en el futuro, la señal típica por la que se puede notar que un régimen político autoritario está transitando a uno más o menos democrático, es que las autoridades de facto comienzan a cambiar las reglas y abrir el paso a mayores garantías para los derechos de los individuos y grupos (O’Donnell y Schmitter: 20). En corto, primero proceden con la liberalización del sistema y después con la democratización.

Por un lado, en el momento que se redefinen y amplían los derechos individuales, así como de hacerlos afectivos a punto tal de proteger a los actores contra las arbitrariedades del gobierno autoritario, se está en un período de liberalización (O’Donnell y Schmitter, 1988: 20). Aunque no hay un patrón determinado, si la recuperación de ciertos derechos individuales no es revertida por la autoridad, y a estos derechos le prosigue el otorgamiento de garantías para la acción colectiva, la liberalización política puede hacer factible avanzar hacia un contexto más democrático. Por lo tanto, “si estas prácticas liberalizadoras no constituyen una amenaza evidente e inmediata para el régimen, suelen acrecentarse, se institucionalizan y por lo tanto se incrementan los costos efectivos y percibidos de su eventual anulación” (O’Donnell y Schmitter: 21).

Por otro lado, el periodo donde se institucionalizan las normas y los procedimientos que la ciudadanía hizo posibles durante la liberalización en las reglas del régimen autoritario, puede denominarse democratización (O’Donnell y Schmitter, 1988: 22). Así, la ciudadanía como principio fundamental de la democracia toma forma tanto en el derecho y la obligación de cada individuo a ser tratado por los demás y ante la ley como igual y libre, así como en la obligación de los responsables políticos de respetar los resultados electorales y en el derecho del gobierno de actuar con autoridad con la obligatoriedad de rendir cuentas al público. En cierto sentido, sin un asentamiento de la liberalización del régimen, es probable que la institucionalización de las normas y procesos que llevaron a la apertura política, es decir, la democratización del sistema, caiga en retrocesos o bien en una mera formalidad (O’Donnell y Schmitter: 23). Lo cual no quiere decir que no se haya abierto un nuevo proceso político diferente al anterior y que una democracia no sea posible, ya que si el propósito y la manera de llevar la liberación es creíble en la población y los demás actores sociales, políticos y económicos logran convivir en cierta armonía, entonces es posible abrir paso a una manera de institucionalización democrática (O’Donnell y Schmitter: 26).

En el transcurso de una transición existen altas y bajas, en tanto que las dimensiones de liberalización y democratización pueden no darse en la misma cantidad ni en el mismo grado. Se pueden dar casos en donde a medida que avanza el ejercicio de los derechos de participación, los actores y partidos políticos empiezan a demandar mayores garantías y las autoridades de facto pueden acceder o no a ellas, o bien retroceder en las disposiciones ya liberalizadas (O’Donnell y Schmitter, 1988: 28). Asimismo, puede ocurrir que haya mayor disposición de las reglas dispuestas para la competencia partidaria en elecciones de lo que se manifiesta en los hechos por la participación de los partidos políticos o grupos de la sociedad (O’Donnell y Schmitter: 29). Pero si hay cierto balance entre la liberalización y la democratización, es factible constituir una democracia en donde el atributo clave a preservar es el de los derechos de la ciudadanía. En este sentido, es menester: la rendición de cuentas –accountability– vertical, con la que se asegura la legitimidad de las elecciones, de los procedimientos y sus resultados, así como la existencia de más de un partido político y un medio de comunicación libre, entre otros factores como que ninguna elite o poder externo restringa las decisiones públicas del gobierno, las libertades de los demás grupos y los derechos individuales existentes (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 27).

Ahora bien, diferentes tipos de resultados son obtenidos en los regimenes políticos que han estado transitando hacia la democracia. Como en varios países de Latinoamérica, la primera manera de instalar mínimamente una democracia es a través de la rendición de cuentas vertical. Pero la realización de elecciones consecutivas, lo cual presume un primer paso hacia la democracia política, social y económica, si bien puede ser suficiente para mínimamente atribuir a un régimen el carácter democrático, no lo es si no se pretende avanzar en la consolidación del régimen representativo. Si bien pueden darse casos de democracias híbridas, que en realidad al no poder garantizar elecciones totalmente libres y justas ni los derechos civiles básicos no llegan a ser democracias, también pueden darse casos de “democracias delegativas” o “democracias populistas” (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 28). Este tipo de democracia, que como lo argumenta O’Donnell no es precisamente representativa o poliárquica, no está del todo consolidada institucionalmente pero tiende a ser duradera (1997: 288).

La democracia delegativa, usualmente está caracterizada por el hecho de que los ciudadanos pueden elegir a sus representantes a través de elecciones relativamente limpias, donde los partidos políticos y la prensa pueden trabajar en cierta libertad y los poderes establecen relativa independencia (O’Donnell, 1994: 60-62). Pero en la realidad, los ciudadanos y los grupos una vez que eligieron a sus representantes tienen pocas posibilidades de reclamar revisión u obtener control en los actos de los poderes del gobierno (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 28). En este sentido, la poca transparencia y la incapacidad para institucionalizar los canales para la rendición de cuentas horizontal producen regimenes alimentados de vínculos irracionales entre un líder carismático muy poderoso que apela por una supuesta democracia más inmediata que la liberal (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 28). Es decir, una democracia maximalista.

Cabe subrayar que la profundidad de la crisis política, social y económica que los regimenes que transitaron hacia la democracia cargaron a cuestas, son variables importantes para matizar por qué se han desarrollado prácticas corruptas, clientelares y corporativas que son más asimilables a la democracia delegativa que a una representativa (O’Donnell, 1994: 288). No obstante, después de institucionalizar la rendición de cuentas vertical es posible seguir transitando hacia una democracia consolidada. Para lo cual, la rendición de cuentas horizontal es fundamental, ya que se centra en la capacidad del Estado de proveer transparencia y castigos sobre los actos u omisiones irresponsables o corruptas de los responsables públicos en sus funciones (O’Donnell, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 55).

De esta forma, el grado de consolidación de la democracia puede estar definida en base a la calidad de los procesamientos, los contenidos y los resultados derivados de la interacción entre los inputs y outputs del sistema político (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 29). Una democracia de calidad, por lo tanto, es una que se centra en el gobierno conforme a derecho y desarrolla la rendición de cuentas vertical y horizontal. Asimismo, funciona en base a la reciprocidad de las decisiones políticas con respecto a las aspiraciones públicas, respetando completamente las libertades individuales a la vez que busca progresivamente mayor igualdad política, social y económica (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 30). En este sentido, el tránsito hacia una democracia de calidad está vinculado con los argumentos para constituir una poliarquía, es decir, asegurar institucionalmente las libertades individuales para la participación política y las condiciones propicias para el debate público sobre, entre otras cosas, la reciprocidad en los actos del gobierno.

Con todo, la transición hacia la democracia todavía es un proceso abierto en muchos países de Latinoamérica como México y Argentina, en donde la calidad de la democracia todavía está en desarrollo, es decir, donde las democracias son minimalistas pero de mala calidad. El factor de socialización es muy importante para poder consolidar el proceso de consolidación y mejorar la calidad de la democracia (O’Donnell y Schmitter, 1988: 27), ya que la rendición de cuentas vertical y horizontal es más viable cuando una cantidad de actores intermediarios de distintos tamaños y formas, como los partidos políticos, los sindicatos, los movimientos sociales o los grupos de interés, están organizadas y presentes en la participación política (Morlino, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 39). En un contexto de transición hacia la democracia, en donde al principio las reglas de juego no estaban del todo claras y luego empezaron a tomar forma, el lobbying es significativo para el todavía frágil balance entre libertad e igualdad y para la calidad de la democracia en sí. Entre otras cosas, puesto que el lobbying está muy ligado a la manera en que los actores se organizan y actúan para hacer prevalecer sus intereses ante el Estado, la problemática de la agregación de intereses en el sistema político, la rendición de cuentas y la reciprocidad en las decisiones de los poderes del gobierno, hacen que el lobbying esté ligado a la consolidación de un régimen democrático en transición.

2.3- El lobbying antes y después de la transición

Como se ha visto en el inciso anterior, el abanico de cambios que la transición hacia la democracia ha abierto en varios países Latinoamericanos incluye variables propicias para el ejercicio del lobbying. Entre éstas, el reconocimiento y ejercicio de las libertades individuales y grupales fundamentales para el desarrollo de la sociedad civil, la celebración de elecciones libres, creíbles y periódicas, el respeto a la temporalidad de las mayorías y minorías en los poderes del Estado, la reciprocidad y equidad en el trato del gobierno hacia las demandas de los ciudadanos y grupos, así como la eficacia de la gestión gubernamental (Escobedo, 2004: 7), son condiciones que favorecen la presencia e incremento del lobbying. En este sentido, si bien los regímenes en transición hacia la democracia, en su mayoría, han podido establecer los procedimientos mínimos para elegir democráticamente a sus representantes, asegurando las libertades individuales de los ciudadanos y desarrollando la rendición de cuentas vertical, todavía la rendición de cuentas horizontal, la ligada a la efectividad y transparencia de los actos de gobierno, encuentra problemas en su consolidación (Escobedo: 8).

Problemas en la consolidación de una democracia pueden ser consecuencia de rezagos en la socialización política de una sociedad, lo cual está ligado a los alcances de la democracia social y económica (Munck, 1996: 208; O’Donnel y Schmitter, 1988: 26). Pero una vez alcanzada la democracia en términos mínimos, la democratización del régimen político abre espacios procedimentales, formales e informales, para avanzar hacia una democracia de mayor calidad, porque se ha logrado determinar las reglas para estipular el método capaz de establecer qué actores y cuántos tienen permitido acceder a las posiciones de gobierno, las normas para elaborar y aplicar las decisiones públicas con reciprocidad y establecer la vinculación de la sociedad, por consentimiento, al sistema (Munck: 210). Dado que los actores comienzan a acatar nuevas reglas de juego en donde, si pretenden permanecer, tienen que atenerse a tomar en cuenta las expectativas de la ciudadanía y fundamentalmente, actuar conforme a derecho, la aceptación de este tipo de normas hace factible el avance de la democracia representativa. Así, entre los actores involucrados en el régimen político entrante se encuentran los grupos de interés económicos, las organizaciones sociales de derechos civiles o sindicales y, más relevantemente, los partidos políticos, todos ligados al lobbying que se vuelve una herramienta para la agregación eficaz de intereses sectoriales al sistema político (Rodríguez Fisse, 2006: 8).

Sin embargo, la consolidación de la poliarquía no es un proceso lineal y sin sobresaltos, por lo que los procedimientos jurídico-institucionales dispuestos para el funcionamiento de la democracia en su dimensión horizontal pueden presentar avances y retrocesos. En tal sentido, los desfases entre los usos y costumbres de una sociedad y las normas escritas, producen problemas significativos para la calidad de las democracias que se encuentran en procesos de consolidación, notoriamente impactando negativamente en el ejercicio del lobbying y su aceptación pública. Precisamente, de lo que se sostiene una transición hacia la democracia es de instituciones y procedimientos que buscan enmarcar los usos y costumbres de la democracia en los distintos órdenes de la normatividad legal. Si el comportamiento de los actores sobrepasa la legalidad, poniendo en cuestionamientos al nuevo régimen político, a sus fundamentos y resultados, los modos en que se puede desenvolver la democracia, la credibilidad y la participación de los actores en ella, difieren entre sí y se pueden ver perjudicadas. En este sentido, México y Argentina todavía distan de estar en estándares aceptables de calidad democrática (Carrillo Cabrera y López Gómez, 2007).

Poner en perspectiva cómo la transición hacia la democracia y el régimen político que se va conformando en un Estado se acerca a la definición de poliarquía, posibilita que en términos empíricos sea posible comprobar de qué modo se transita hacia la democracia, por ejemplo, en la región latinoamericana. Cabe resaltar que la separación de poderes, la profesionalización de los mismos, el crecimiento del rol del Poder Legislativo como instancia de decisión, su organización en comisiones, subcomisiones y bloques parlamentarios que balancean y dividen el poder presidencial, supone cierta institucionalización de partidos políticos competitivos y sistémicos. Esto mismo, tiende a que sea factible un cierto desarrollo organizativo de la sociedad en torno a grupos de interés sectoriales, sindicales, sociales, ideológicos, etcétera, que busquen tener incidencia en la toma de decisiones. Aunque los procesos difieren entre caso y caso, este tablero de juego ha empezado a ser realidad en países que hace 25 años vivían bajo regímenes no democráticos. Es decir, las características que una sociedad más o menos poliárquica desarrolla, aunque no siempre arrojan resultados inmediatos ni completamente satisfactorios, posibilita que la democracia empiece a adecuar demandas plurales de la sociedad en el gobierno y los mecanismos para la rendición de cuentas en las acciones de este último.

La rendición de cuentas supone que la ley aplica sanciones a los representantes y funcionarios públicos que incurren en omisiones, malas prácticas y abusos del poder público. Por el otro lado, significa que los responsables del Poder Ejecutivo y Legislativo tienen que actuar con reciprocidad y atender eficientemente las demandas públicas de la ciudadanía, de los sectores y las de su electorado (Béjar Algaza, 2006: 27). Así, las demandas tienen que ser evaluadas en base a información, opiniones, datos y argumentos especializados que sirvan para tomar decisiones racionales en pos del interés general de la población, aun a cuestas de las preferencias de sus electores y las promesas de campaña (Béjar Algaza: 27).

Informar, explicar y justificar a la ciudadanía sobre las decisiones políticas tomadas como respuestas a las demandas públicas o sectoriales, ya sea si el representante respetó o sustituyó lo que había acordado con el electorado, es fundamental para rendir cuentas a la ciudadanía y dotar de legitimidad al sistema (Béjar Algazar: 28). Pero también es fundamental que los procedimientos de la democracia contemplen la rendición de cuentas de aquellos sectores que trabajaron en pos de un interés, que si bien es legítimo e inclusive necesario para la construcción del bien común, es necesario que se transparente a la ciudadanía qué intereses están buscando sacar ventajas del erario público y de qué forma lo hacen. Es decir, si la rendición de cuentas y la transparencia constituyen pilares que no sólo mejoran la calidad de la participación, sino que también la estimulan, mayor asimilación entre los usos y costumbre y las normas escritas es necesaria también en el lobbying (Mascot Sánchez, 2006: 7).

La representación política en una poliarquía en construcción supone que la comunicación de los representantes, ya sea de manera individual, a través de los grupos parlamentarios o sus partidos políticos, empieza a ser constante y abierta con la ciudadanía y los grupos de interés (Béjar Algazar, 2006: 32). Asimismo, supone que los representantes públicos en el Poder Legislativo pueden actuar conforme a una lógica deliberativa, en base a su personalidad e individualidad, o a una lógica de disciplina, en donde la estructura del partido es más importante que la individualidad del representante (Béjar Algazar: 48). Ya sea en un contexto de disciplina partidaria alta o baja, de bipartidismo, multipartidismo o dimensiones intermedias, en aras de tomar las decisiones más racionales y efectivas, en un ambiente de pluralidad y contraposición de intereses, los representantes públicos requieren de la asistencia técnica de los especialistas con el acceso a la información de los sectores, es decir, de los lobbyistas.

Por lo tanto, la representación de intereses y la agregación de demandas sectoriales a través de lobbying generan espacios para que procedimientos informativos y de persuasión de todo tipo se lleven a cabo. Pero aunque la agregación de demandas es legal y legítima, genera suspicacias por parte del electorado que percibe que el interés público está siendo quebrantado cuando los grupos sectoriales hacen lobbying (Mascot Sánchez, 2006: 7). En tal sentido, la rendición de cuentas sobre los actos de gobierno es fundamental para la consolidación de la democracia, para su calidad y para la legitimidad de los procesos electivos y de formulación de políticas públicas y legislaciones (O’Donnell, 2007, en Cansino y Covarrubias, coords.: 56). En un contexto así, es necesario reglamentar las relaciones y contactos entre los representantes del interés público y general de la población y los representantes de intereses sectoriales que justamente hacen eso, representan sectores a contraposición de los políticos que representan a la ciudadanía que los elige y toda la sociedad.

Ahora bien, que el lobbying esté intrínsicamente relacionado y sea funcional a un régimen democrático no quiere decir que sea ignorado como herramienta de negociación política durante los regimenes de gobierno autoritarios o no democráticos (Piñeiro, 2000: 57). Así, el lobbying no sólo se ajusta a la democracia. Aunque este es un tema controvertido, como lo argumenta Rodríguez Fisse (2006), sobre todo porque los regimenes autoritarios cancelan la oportunidad de que existan grupos de interés, parlamentos, negociación política, representantes populares, libertades para expresarse, informarse, organizarse y votar (9), el lobbying puede acomodarse a diferentes contextos. Es decir, el lobbying y la agregación de demandas sectoriales en un régimen no democrático es un tanto confusa pero existe (Rodríguez Fisse: 9).

La realidad ha mostrado que en regímenes no democráticos, la constante vorágine en el juego de los intereses y sectores económicos en pugna ha hecho posible que el lobbying sea tan necesario como en un sistema político democrático (Piñeiro, 2000: 57). En última instancia, siempre hay empresas e intereses económicos, laborales, etcétera, que tienen afinidad con las dictaduras para hacer negocios en cualquier contexto, por lo que no se descarta la posibilidad de esfuerzos de lobbying en regímenes dictatoriales. Sin embargo, es probable que el lobbying sea más dificultoso, menos voluminoso y profesional en un régimen autoritario que en una democracia, entre otras cosas porque los actores políticos, ya sean una cúpula militar, un partido único o hegemónico, son reacios a la discusión de los asuntos de interés para los lobbyistas. Además, la concentración de poder hace que no existan canales institucionales para buscar acceder a la toma de decisión por ningún otro lado que por la cabeza del régimen, lo cual acota la pluralidad de demandas, las vías de acceso y la cantidad de actores en posibilidad de hacer lobbying (Piñeiro: 57).

Cabe subrayar que con el advenimiento del régimen democrático, en contraposición a lo ocurrido durante los regimenes autoritarios, se abren distintos canales institucionales de acceso para la agregación de demandas y la participación de los distintos grupos de interés e individuos en el sistema político. Con la descentralización de las decisiones políticas y del poder, el consecuente crecimiento del rol del Poder Legislativo, del representante como tal, de los partidos políticos y los grupos de interés, el lobbying acrecienta su relieve en el sistema político en transición (Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 79). Así, en un contexto institucional de pesos y contrapesos capaz de dar receptividad a la diversidad de intereses y grupos de la sociedad con demandas, si bien no todas las demandas logran ingresar al sistema político mientras otras esperan por momentos más oportunos, la tarea de integrar intereses a los poderes del Estado se ha tornado una empresa mucho más complicada que antaño, cuando el régimen de gobierno no era democrático (Béjar Algaza, 2006: 67).

Los cambios producto de la transición hacia la democracia, pues, son esenciales para que el lobbying tenga mayor relieve y vitalidad en los sistemas políticos de Latinoamérica. A diferencia de antaño, que el lobbying era practicado totalmente de espaldas al público y con dudosas técnicas de persuasión, los cambios en la organización de la administración pública y de los poderes del estado coadyuvaron a transformar, aunque parcialmente, esa situación. Con la transición hacia la democracia, en cierto grado, se puede notar una bisagra entre un antes y un después para el lobbying en México y Argentina, entre otros países del continente. La aparición de espacios institucionales para que haya mejor coordinación y relación entre las secretarías de estado y el congreso, así como para entrelazar y hacer más receptivo a los poderes del Estado con las distintas demandas provenientes de los distintos grupos de interés y lobbyistas, han impulsado la actividad (Lerdo de Tejada Godina Herrera, 2004: 98). Del mismo modo, con la división más clara de responsabilidades en los poderes del Estado, con el establecimiento de un sistema de partidos competitivo, así como con la creciente complejidad de la representación política de una sociedad plural, las relaciones entre los lobbyistas y los representantes, a diferencia de lo que ocurrían antes de la transición, empiezan a ser más cristalinas, necesarias y regulares (Rodrígruez Fisse, 2006: 16).

Lo cual no quiere decir que el lobbying no presente controversias: corrupción, sobornos y otras malas prácticas políticas como el tráfico de influencias y el uso indiscriminado de los bienes público. Como se ha visto, la representación de intereses en la esfera de lo público genera controversias y ejemplos sobrados de malas prácticas, al mismo tiempo que es muy necesario para el funcionamiento eficiente y coordinado de muchas decisiones que toman los poderes del gobierno (McGuiness, 1987: 4). En tal sentido, empiezan a surgir intentos de regular al lobbying y dotarlo de marcos jurídicos e institucionales de manera tal que, si bien éste nunca dejará de ser un tema crispante en la opinión pública, la representación y gestión de intereses en el sistema político comience a tomar un cause más transparente y legítimo. Con todo, si bien no hay leyes sancionadas al respecto en ningún caso de Latinoamérica, como se verá en los casos de México y Argentina, todavía es un asunto en marcha. La comparación es fundamental, entonces, puesto que los procesos de transición han sido y son distintos entre sí, por sus modalidades y resultados parciales. Como se verá, aunque con diferencias es concurrente en los dos casos el crecimiento en la actividad del lobbying y la falta de una ley que reglamente y cree un registro adecuado de lobbyistas en México y Argentina.

Para resumir este capítulo y concluirlo, la metáfora del juego de ajedrez de O’Donnell y Schmitter (1988) es, de nueva cuenta, muy oportuna. La democracia puede ser vista de distintas maneras por diferentes teorías que básicamente pueden diferir entre sí por su énfasis en el deber ser o el ser de la democracia como forma de gobierno y fenómeno de la política. En este sentido, como lo argumentan Sartori y Bobbio (1987; 1988), la teoría de la democracia liberal engloba tanto a las nociones prescriptivas del deber ser de la democracia como a las dimensiones descriptivas del ser mismo. En el medio, formando un triángulo, se encuentra el poder ser de la democracia, la cual es la propuesta de Sartori (2008) en su última edición de ¿Qué es la democracia? (Reynoso, 2009). Por lo cual, el gobierno democrático es aquel en donde la voluntad del pueblo manda. Es decir, para definir concisamente a la democracia es necesario focalizar el análisis sobre los procedimientos que hacen posible los marcos ideales de la democracia, como lo han hecho Schumpeter y Dahl entre otros autores.

En este trabajo se ha optado por una definición y entendimiento minimalista de la democracia, enfatizando que los regimenes que han estado transitando hacia la democracia han logrado parcialmente la organización de elecciones libres, competitivas y periódicas para elegir a los representantes públicos. Así, una democracia se puede entender por la dimensión mínima que se fija con la celebración de elecciones, el primer y fundamental límite para establecer un régimen más o menos poliárquico (Huntington, 1991: 8). Si bien, como se vio, la democracia también se entiende por grados de calidad, o de mayor nivel de democracia económica y social, así como por la capacidad de reciprocidad y rendición de cuentas en las acciones de gobierno, la democracia minimalista o electoral posibilita concebir sistemas de gobierno democráticos, más allá de que sea en el corto o largo plazo que consigan una consolidación mayor en la calidad del mismo.

Con todo, como lo argumenta la hipótesis de este trabajo, es plausible sostener que el lobbying es un fenómeno muy relacionado a la democracia y funcional a este tipo de sistema político, en el cual se hace necesaria la participación de la sociedad y sus grupos en la “cosa pública”. La democracia representativa acentúa los canales formales e informales para hacer explícita las demandas sociales y sectoriales en el sistema político. En un tablero de juego en el que las reglas y procedimientos de los jugadores empiezan a ser cada vez más acordes con lo estipulado en un encuentro de ajedrez tradicional, el lobbying puede prever y accionar ante situaciones cotidianas de la democracia.

Así, la regulación del lobbying y de la manera en que la sociedad civil, los grupos de interés y sectoriales entre otros, participan activamente en la agenda y la toma de decisiones del gobierno, tanto en el Poder Ejecutivo, Judicial y, fundamentalmente, Legislativo, es un asunto prescriptivo imperante para avanzar en la calidad de la democracia. Pero en Latinoamérica todavía no hay leyes de reglamentación del lobbying como las establecidas por Estados Unidos, Inglaterra y la Unión Europea, para citar casos paradigmáticos y salvando distancias. Puesto que el bien general puede ser perjudicado por decisiones que beneficien a un sector o varios sectores de la sociedad, además de malas prácticas, falta de ética y actos de corrupción, la transparencia y prescripciones hacia el lobbying son necesarios para una democracia que busca consolidarse como tal. A continuación se estudiarán y compararán los casos de México y Argentina para establecer en qué grado esas democracias en transición han desarrollado el lobbying y en qué nivel se encuentran con respecto a su reglamentación.

Capítulo 3

El lobbying en Argentina y México

Tanto México como Argentina han estado transitando hacia la democracia en los últimos 25 años, por lo que los procesos y normas disponibles para el funcionamiento de las instituciones del Estado han cambiado con respecto al pasado cercano. Asimismo, han cambiado las naturalezas de sus gobiernos, así como las libertades y derechos de sus ciudadanos, destacándose la consumación periódica de elecciones libres, creíbles y respetadas. En tal sentido, los procesos de transición hacia la democracia que tanto México como Argentina han estado llevando a cabo, aunque con ciertas dificultades para sus consolidaciones y diferencias entre sí, disponen de condiciones mínimas para la aparición más prominente del lobbying.

Cambios en el tipo de relación que mantiene el Poder Ejecutivo con el Legislativo y cambios en la estructura interna del parlamento de ambos países, así como el cambio del comportamiento de los grupos de interés, en los últimos tiempos han impulsado el afianzamiento del lobbying en ambos países latinoamericanos. Tomando en cuenta los cambios estructurales provocados en ambos países por el advenimiento de la democracia, como por ejemplo la necesidad de información y conocimiento técnico en referencia a una amplia gama de temas complejos que los representantes públicos tienen que solucionar, el lobbying ha comenzado a ser más profesional que otrora. Empero, ni México ni Argentina aun han podido reglamentar la actividad de los lobbyistas en los poderes e instituciones públicas y transparentar la influencia del dinero en la política proveniente de los grupos de interés (Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2003: 79; Piñeiro, 2000: 55).

Aunque el cambio real con el pasado no democrático en relación al lobbying se comprueba, a simple vista, con el hecho de que existen varios proyectos de ley que las legislaturas de México y Argentina han tratado en comisiones para reglamentarlo, y que éste último cuenta con un decreto presidencial que de alguna manera busca normar el lobbying, la realidad muestra que todavía no se ha aprobado ninguna ley que lo regule y transparente debidamente, como por ejemplo lo han hecho Estados Unidos, Inglaterra y la Unión Europea (Piñeiro, 2001: 33; Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2003: 87). Así, como se verá con los ejemplos de la Ley de Reforma Petrolera en México y la Ley de Retenciones a las Ganancias Agropecuarias en Argentina, el crecimiento del lobbying en ambos países es exponencial y ha comenzado a ser tomado en cuenta por distintos actores como una posibilidad de influir en la toma de decisiones del gobierno. No obstante, hasta que no se logre una ley del parlamento que reglamente el lobbying, tanto en México como en Argentina, no es posible que la profesión rinda cuentas ni que la ciudadanía sepa de las actividades que se llevan a cabo para representar tanto intereses privados y económicos de sectores empresariales como también grupos con intereses sociales y públicos (Barón, 2004).

En este sentido, cabría preguntarse, ¿cómo ha sido asimilado y desarrollado el lobbying en México y Argentina tras las transiciones hacia la democracia de ambos países? ¿Es posible hablar de lobbying profesional en países que todavía no cuentan con una reglamentación adecuada? Antes de buscar responder estas y otras preguntas, hace falta notar la necesidad de una comparación como la presente, así como su profundización, ya que la escasa cantidad de trabajos de la ciencia política argentina y mexicana que se dediquen a este tema tan importante y apasionante es notoria. En tal sentido, se proseguirá con un estudio comparativo entre México y Argentina, en relación a las implicancias del lobbying en ambos casos y a las similitudes y diferencias que se han dado en torno al lobbying y a la agregación de demandas al sistema político de ambos países.

3.1- Método del estudio comparado

El método comparativo ofrece bondades para establecer, por ejemplo, el estado de la situación del lobbying en Argentina y México. Al confrontar sistemas políticos como el de México y Argentina, entre otras cosas, se está ante dos casos que comparten el tipo de sistema político, del mismo modo que ciertos rasgos en las funciones que cumplen las estructuras o instituciones con que dispone el Estado para dar respuestas y soluciones a las demandas de la sociedad. También, se está frente a casos que en cierto grado comparten el nivel de inserción en las relaciones internacionales, la región geográfica, el tipo de desarrollo económico, cultural y político, entre otros aspectos, lo cual hace propicio un análisis comparado entre estos dos países con respecto al lobbying y las implicancias de éste sobre las transiciones hacia la democracia de ambos países. De esta manera, los casos elegidos en este trabajo pueden mostrar similitudes y diferencias entre sí, en términos generales y con respecto al lobbying en particular, entre otras cosas debido a paralelismos y contrastes históricos, así como la naturaleza de los regimenes que imperaron en ambos países antes de las transiciones hacia la democracia y, justamente, similitudes y diferencias de sendos procesos de transición y consolidación de la democracia.

Para entender cómo funciona el proceso político de un Estado-Nación por medio de la compasión con otros casos, los tres términos pilares del método comparativo de Almond y Verba son fundamentales. “Sistema”, “estructura” y “funciones” son tres conceptos esenciales para el estudio de un régimen político, para establecer explicaciones del funcionamiento del mismo y para la comparación de sistemas políticos entre sí (Almond y Powell, 1984: 2-3). El término “sistema” se refiere a las partes y actores de un todo que, de un determinado modo y bajo ciertas normas, interactúan entre sí para lograr definir y alcanzar las metas colectivas de la sociedad. Así, el concepto rescata la idea de legitimidad en la relación entre gobernados y gobernantes, al igual que sitúa al sistema político de un Estado en el plano internacional donde interactúa con otros sistemas políticos (Almond y Powell: 3-4). Para lograr dar respuestas a las demandas de la sociedad, el sistema tiene “estructuras” o instituciones como parlamentos, burocracias, cortes, partidos políticos, etcétera, capaces de llevar a cabo tareas para cumplir con las “funciones” que permiten al sistema político formular e implementar sus medidas políticas (Almond y Powell: 4). En este sentido, el sistema recibe inputs de demandas y apoyos provenientes de los contextos y actores sociales, económicos, culturales e internacionales, y el sistema político busca contrarrestarlos con outputs que las satisfagan (Almond y Powell: 4).

Pero las comparaciones entre sistemas políticos toma relevancia cuando, además de un análisis comparativo vis-à-vis institución por institución, se hace énfasis y se comparan los roles que juegan las instituciones o estructuras de los sistemas, las cuales buscan dar soluciones a las demandas de la sociedad y para eso tienen que interactuar entre sí y con la sociedad (Almond y Powell, 1984: 5). El proceso político comienza, y así la posibilidad de comparar casos empíricos, cuando los intereses y demandas de la sociedad son expresados al sistema político, que para dar soluciones tiene que realizar funciones específicas a fines de implementar políticas efectivas y eficientes para el bien colectivo de la sociedad. En este sentido, para comparar los sistemas políticos de México y Argentina así como las implicancias del lobbying en estos sistemas en transición, es necesario tomar en cuenta cómo funcionan y qué roles toman las estructuras que en estos países hacen posible los respectivos procesos políticos tendientes a lograr la articulación y agregación de demandas, las alternativas de políticas y la implementación efectiva de las mismas (Almond y Powell: 8).

En resumen, el método comparativo se centra en analizar y contrastar los procesos, funciones y las relaciones que desarrollan las estructuras políticas de un número de sistemas políticos, como pueden ser los tres poderes del Estado, los partidos políticos, los grupos de interés, la burocracia, los medios de comunicación y las diferentes organizaciones sociales, entre otras instituciones con funciones dentro de la comunidad política. De manera tal que, contrastando dos o más casos empíricos sea posible establecer coincidencias y diferencias e inferir cómo funciona un sistema político con respecto a la socialización, el reclutamiento y la comunicación política, así como en la articulación y agregación de intereses, y los procesos para hacer, implementar y adjudicar políticas públicas y leyes (Almond y Powell, 1984: 8). A continuación se proseguirá con una comparación entre México y Argentina en relación al lobbying y sus impactos en dichos sistemas políticos en transición hacia la democracia. Por lo cual, se compararán los comportamientos de variables como los grupos de interés, los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, y los intentos de reglamentaciones del lobbying en ambos países.

3.2- El lobbying en Argentina y México tras las transiciones hacia la democracia

Argentina y México, a pesar de compartir el tipo de sistema político y el hecho de estar en procesos de transición y consolidación de la democracia, son casos en donde se presentan diferencias y similitudes entre sí en relación al lobbying. En los últimos lustros en ambos países se empezaron a plasmar cambios significantes en el régimen político y en las funciones de sus estructuras, así como en el comportamiento de los actores políticos, lo que ha permitido abrir nuevos canales institucionales de acceso a la toma de decisiones, ampliar la participación y mejorar la inserción de las demandas de los grupos de interés en el sistema político. La relación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo comenzaron a cambiar tanto en México como en Argentina, de igual modo que los grupos de interés de la sociedad también comenzaron a actuar más regularmente y conforme a parámetros democráticos (Espinosa Toledo y Weldon coords., 2007: 9). Paralelamente, el lobbying comenzó a tornarse más profesional y funcional a sectores que anteriormente no lo contemplaban, plausiblemente comprobando que el lobbying es un fenómeno conexo a la democracia, con implicancias positivas y negativas.

3.2.1- Cambios en los poderes legislativos y ejecutivos: posibilidades para el lobbying

Con anterioridad a los procesos de transición hacia la democracia, aunque la naturaleza del régimen político argentino era distinta a la del mexicano, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo de ambos países estaban caracterizadas por los avances unilaterales del primero ante el segundo (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 153). Los pasados militar autoritario y de partido hegemónico que imperaron respectivamente en Argentina y México por buena parte del siglo XX, hacían poco probable el abandono de los poderes otorgados en tiempos pasados por las constituciones políticas de ambos países a sus presidentes (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 154). Aunadamente, los contextos de crisis económicas que heredaron ambas democracias hicieron que los países acentuaran, ya adentrados sus procesos de transición, la concentración del poder en el Ejecutivo y la expedición de decretos presidenciales en cantidad y velocidad (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 155). Así, las insipientes democracias presidencialistas latinoamericanas empezaron a ser denominadas “democracias delegativas, en el sentido de ser regimenes políticos con sistemas de pesos y contrapesos ineficientes, rendición de cuentas escasa y una capacidad legislativa del presidente que condiciona sistemáticamente la capacidad de acción de los otros poderes y actores” (O’Donnell, 1994: 60).

A pesar de que a mediados de los años noventa México no había todavía realizado comicios propiamente democráticos, lo cual no llegaría sino hasta el año 1997, y que Argentina ya había llevado a cabo tres procesos electorales en donde el resultado de las urnas fue respetado, factores similares han contribuido para que los presidentes de México y Argentina hayan contado con poderes superlativos para legislar durante distintos momentos de sus transiciones (Teichman, 1997: 33). Dos de ellos son: el tipo de legislatura con la que cuenta el presidente, por un lado, y la capacidad de los poderes para sancionar leyes y ejercer controles entre las estructuras políticas, por el otro. En concreto, si bien los pasados no democráticos de México y Argentina muestran disparidades importantes en cuanto a la naturaleza del régimen de cada país y la manera en que las estructuras llevaron a cabo sus funciones, entre otras diferencias que resaltan la homogeneidad política del Estado mexicano en comparación a la del argentino, durante las transiciones hacia la democracia de ambos países los procesos de toma de decisión que llevaron a cabo los actores políticos convergieron de maneras no experimentadas anteriormente (Teichman: 33-34).

Durante la década de los noventa, con cambios estructurales importantes con respecto a los pasados de ambos países que, de alguna manera, representaron el paso a la consolidación prematura de la democracia en ambos países, como fueron la reforma constitucional argentina de 1994 y la reforma al código electoral mexicano de 1996, los presidentes de Argentina y México comenzaron a contar con “poderes de agenda” extraordinarios (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 157). Los presidentes Salinas de Gortari y Menem fueron capaces de promover temas e iniciativas legislativas de diferente índole, apresurar sanciones de reformas de leyes y cambios constitucionales importantes, entre otras facultades especiales (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 158). Dicha situación, en ambos casos convergente, estuvo enmarcada durante los años ochenta y noventa por un contexto de crisis económica e hiperinflación, lo cual hizo mella con políticas de reducción del papel del Estado en la economía y las llamadas reformas neo-liberales que se llevaron a cabo, ante la dificultosa situación económica, sin rendición de cuentas ni mucho debate por parte de los legisladores (Teichnman, 1997: 49). No obstante, si bien los sistemas de pesos y contrapesos y la división de poderes de los presidencialismos latinoamericanos como los tratados aquí, pueden presentar contrariedades para el proceso de consolidación de la democracia y el crecimiento de las legislaturas, se ha observado que los diputados y senadores han jugado un rol importante en dicha situación de delegación de poderes, dándose casos en donde las legislaturas entraron en procesos de negociación y conflicto con los presidentes, así como casos de total sumisión del Poder Legislativo ante el Ejecutivo (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 158).

En tal sentido, es plausible catalogar a los tipos de instituciones legislativas en transición caracterizando la relación que éstas mantienen con el Poder Ejecutivo y las funciones que llevan a cabo. “Legislaturas recalcitrantes” son las que se encuentran en el polo extremo de la oposición, obstruyendo todo lo que presente el Ejecutivo, mientras que las “legislaturas subordinadas” son las que acatan todo y tal cual lo dicta el presidente. En el medio se pueden encontrar legislaturas más aptas para llevar una relación fructuosa entre poderes, como las “legislaturas reactivas limitadas”, las “legislaturas reactivas obstruccionistas” y las “legislaturas reactivas constructivas” (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 159). Por otro lado, factores como la posibilidad de configurar mayorías contrarias o favorables al presidente, la disposición estructural del parlamento en una o dos cámaras, las distintas facultades constitucionales de los legisladores y la posibilidad de la reelección de los cargos electivos, lo cual depende de los sistemas de partidos y electoral, condicionan la formación de distintos tipos de relaciones entre legislaturas y presidentes (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 166). Es decir, tanto factores institucionales como organizativos afectan la manera en que los poderes interactúan y se coordinan entre sí.

Así, tanto en México como en Argentina, el crecimiento del ejercicio del lobbying está ligado a la aparición del Poder Legislativo y de los legisladores como instancias reales de decisiones, ya sea para accionar o reaccionar de manera obstructiva o constructiva de caras al Ejecutivo y sus proyectos (Piñeiro, 2001: 60; Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 105; Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 167). Entre los cambios sustantivos que han ocurrido en ambos casos, se destaca que las funciones del Poder Legislativo ya no solamente se limitan a la producción de leyes, sino que también abarca tareas de control político (Sartori, 1992: 199-201). Aunque con diferencias de funciones, las legislaturas de Argentina y México no sólo cuentan con capacidades constitucionales para incidir en el proceso de toma de decisiones al estar facultadas para presentar, modificar, demorar y rechazar proyectos de leyes, sino que también comienzan a tener poderes para controlar la implementación de las políticas (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 63). Asimismo, tanto México como Argentina han dado jerarquía constitucional a los instrumentos de control con los que dispone el Poder Legislativo para monitorear e interpelar al Ejecutivo, habilitándose en ambos países las figuras de juicio político, el establecimiento de comisiones legislativas de investigación e interpelación a ministros y secretarios del Presidente, así como la participación de legisladores en los nombramientos de distintos funcionarios del Estado (Llano y Nolte, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 163).

Con todo, la incidencia del parlamento para el proceso político en general y el lobbying en particular depende de factores como: la conformación de gobiernos mayoritarios o divididos, la fuerza del veto presidencial, la existencia de limitaciones formales o temáticas a la participación del parlamento en la redacción de leyes, la participación del parlamento en la determinación de los gastos presupuestarios, la posibilidad del Poder Legislativo de rechazar el plan de presupuesto del Ejecutivo, la facultad presidencial de legislar por decreto o de convocar a referendo o plebiscito, entre otros (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 167). En este sentido, los poderes presidenciales en materia legislativa pueden ser una variable que condicione el funcionamiento del sistema político, así como la cantidad y las formas del lobbying, impactando en la articulación de demandas e intereses entre poderes y en la interacción sistémica entre los inputs y outputs.

Según distintos autores, como consecuencia de su particular transición y proceso de consolidación de la democracia, Argentina se encuentra dentro de los países de América Latina que más facultades legislativas otorgan a su presidente, lo cual liga a ese país con un sistema presidencial fuerte. México, por su lado, con otro tipo de experiencia, ha ido desligando a su presidente de los poderes que anteriormente tenía, llegando a transformarse en un sistema político en donde el presidente, en comparación con casos como el argentino, tiene pocas atribuciones para legislar (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 169). De tal forma, se puede inferir que en México el lobbying se encuentra en un terreno más fértil que en Argentina, dado que el Poder Legislativo del primero tiene cada vez mayores facultades que el presidente para tomar decisiones efectivas y éste deja de ser la única puerta de acceso para plantear demandas o alternativas de políticas en una variada cantidad de cuestiones. Lo cual no quiere decir que el lobbying en Argentina no sea utilizado, sino que en México, al existir un mayor número de canales institucionales de acceso, derivado del creciente rol del Poder Legislativo y la disminución de las facultades legislativas del presidente, el lobbying puede desarrollarse con mayor pluralidad, efectividad y rendición de cuentas que en un escenario donde el presidente es más poderoso que el parlamento para sancionar leyes y controlar el proceso político.

Justamente, en México se registra una cantidad creciente de interpelaciones y gestiones de intereses en el Poder Legislativo, el cual comienza a tener mayor poder de gestión. Como consecuencia de la transición hacia la democracia en este país, el parlamento ha sido arropado con facultades constitucionales para decidir en aspectos de las políticas presupuestales, tributarias y jurídicas, entre otras áreas legislativas y administrativas que otrora controlara la presidencia (Lerdo de Tejada y Herrera Godina, 2004: 40). Además de las arduas sesiones y negociaciones que se han dado en los últimos años para lograr reformas constitucionales y de distintas leyes, como en los casos de la ley fiscal del año 2007 y la ley federal de telecomunicaciones, entre otros ejemplos en donde las negociaciones parlamentarias en donde el lobbying tuvo lugar, la actual complejidad para la aprobación anual de la ley de presupuesto de egresos de la federación ha hecho del lobbying de distintos sectores, actores e intereses un puente para consensuar posturas entre partidos y poderes (Lerdo de Tejada y Herrera Godina: 122). En tal sentido, para reflejar la posibilidad del lobbying a raíz de la apertura y crecimiento del rol del parlamento mexicano, cabe destacar brevemente la ley de reforma energética que se aprobó en México en el año 2008.

En el año 2008 el Presidente Calderón envió al Poder Legislativo una iniciativa de ley para reformar el sector energético y la empresa estatal de petróleo, PEMEX. Pero como consecuencia de los cambios estructurales en el sistema y las implicancias de un “gobierno dividido”[2] en el mismo proceso político de México, la iniciativa presidencial se encontró con un Congreso sin mayorías partidarias en las cámaras y con una “legislatura reactiva constructiva” (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 155). Con lo cual, el Presidente y demás actores tuvieron que buscar canales institucionales para adentrarse en la negociación de la ley posible de sancionar.

Sin dudas que se trató de un tema relevante y conflictivo en la opinión pública y entre los actores políticos mexicanos, a punto tal de que se organizó un movimiento social para intentar bloquear cualquier tipo de reforma y que una de las fracciones parlamentarias opositoras llegó a clausurar por la fuerza varias sesiones ordinarias del pleno del Congreso (La Jornada, 25-02-08; El Universal, 10-04-08). Ante esta situación, la Junta de Coordinación Política del Senado estableció la realización de una serie de foros informativos para debatir ampliamente, en el ámbito legislativo, las propuestas de los diferentes partidos políticos, de los grupos sectoriales, las empresas, los directivos de PEMEX y diversos especialistas, de manera tal que, como declaró Manlio Beltrones, presidente de la comisión organizadora, “ningún interesado se quede sin participar en este debate” (El Universal, 9-4-08). Es decir, los actores lograron acordar “enriquecer y modificar” la propuesta de reforma energética enviada por el presidente, no bloquearla unos o decretarla otros (El Universal, 21-07-08).

Dichos foros, además de remarcar la preponderancia del Poder Legislativo para tomar decisiones que anteriormente hubiesen sido tomadas de acuerdo a la voluntad del presidente o de espaldas a la sociedad, han servido para que el lobbying directo e indirecto se practique abierta y ampliamente en la búsqueda de influencia en un tema relevante para el interés público. En resumidas cuentas, dada la relación de poderes que en este caso mantuvieron el Poder Ejecutivo y el Legislativo, las siete iniciativas de ley que envió el presidente para reformar el sector petrolero no pasaron íntegramente, sino que tuvieron que ser consensuadas por los distintos partidos para adecuar las propuestas de cada uno para su aprobación (El Universal, 26-07-08). Para esto, el lobbying, o cabildeo como se llama comúnmente en México al fenómeno, entre distintos tipos de asesorías, jugó un rol preponderante al aportar datos técnicos y argumentos políticos sobre la reforma, los cuales lograron gestionar acuerdos necesarios entre diputados y senadores tanto de oposición como oficialistas (El Universal, 23-7-08). A la postre, a pesar de no conseguir la promulgación de la reforma tal cual él la había enviado al Congreso con huecos en cuanto a las demandas del sector y la empresa, el Presidente Calderón se congratuló con la ley obtenida en el Congreso por los partidos para modernizar PEMEX (El Financiero, 23-10-08).

Por su lado, en Argentina también se han dado cambios que amplían constitucionalmente las facultades del Poder Legislativo. Pero a diferencia de México, el tipo de relación que últimamente ha mantenido el Presidente con el parlamento ha sido de otro tipo, en buena medida porque en Argentina no se ha presentado tan frecuentemente el fenómeno de un “gobierno dividido” como en el caso de México, sino que más bien se ha dado el fenómeno del “carro completo”[3]. Por otro lado, el Presidente de Argentina no ha reducido sus facultades legislativas en la medida que se ha llevado a cabo en México (Resella, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 234). En tal sentido, es plausible argumentar que en Argentina las facultades parlamentarias del presidente y la capacidad de los legisladores para controlarlo son insuficientes o inferiores a las de México, llegando a darse escasa coordinación entre los partidos y los poderes, así como pocos cambios en muchas leyes con impulso oficialista, como por ejemplo en la ley presupuestaria, entre otras (Espinosa Toledo y Weldon coords.: 15-16). No obstante, el lobbying en Argentina se practica tanto en el Poder Ejecutivo como en el Legislativo y Judicial, pero a diferencia de México el poder presidencial es más preponderante para tomar decisiones que involucran a diversos intereses, por lo cual el lobbying en el caso argentino se concentra no tan marcadamente en el parlamento, para la ley presupuestaria por ejemplo, y se focaliza mayormente en las secretarias que realmente tienen peso en las decisiones, como el Ministerio de Economía, del Interior y en la misma presidencia (Valenzuela, 2006).

De esta manera, al igual que en México con el petróleo, que es uno de los principales sectores económicos para el Estado y el país, en Argentina el importante sector agropecuario fue sujeto de atención política en el año 2008. A raíz del intento de la Presidenta Fernández de Kirchner de decretar una suba impositiva en las retenciones sobre las exportaciones del sector agropecuario, sistemáticas quejas de la oposición parlamentaria, partidaria, sectorial y social hicieron cambiar los planes presidenciales. Como consecuencia del descontento social que se levantó ante la situación conflictiva entre el sector agropecuario y el gobierno, el Poder Ejecutivo tuvo que dar marcha atrás en la sanción del decreto y enviar su proyecto de suba de retenciones al parlamento, para que se ponga en consideración de los legisladores y se sancione una nueva ley impositiva para el sector (Perfil, 6-07-09).

Así las cosas, en un contexto social y político crispado, en parte dado por la cantidad de manifestaciones ciudadanas apoyando las demandas de las organizaciones del campo, en paralelo a los numerosos paros agropecuarios –es decir, al igual que en el caso de México se realizaron esfuerzos de lobbying indirecto en cantidad–, el Poder Legislativo abrió canales de comunicación informativos y de debates formales, de manera tal que los grupos de interés agropecuarios y otros sectores afectados debatan y hagan lobbying directo con los legisladores de los distintos grupos parlamentarios (Crítica, 12-07-08).

Pero los resultados no fueron parecidos a los del caso mexicano. Dado que el tipo de relación entre la cámara baja del parlamento y la presidencia, en este caso, fue de tipo “subordinado” y que numéricamente el oficialismo contaba con mayoría de diputados en el Congreso, a pesar de que se debatió el proyecto de ley en distintas sesiones de comisiones, se votó y aprobó en el pleno el proyecto de ley sin modificaciones (Perfil, 6-07-09). Por su parte, en el Senado la relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo fue otra, al igual que el rol del lobbying y el desenlace legislativo del tema.

Al comienzo del tratamiento de la llamada “Resolución 125” en la cámara alta del Poder Legislativo, el Ejecutivo contaba numéricamente con los senadores necesarios para aprobar la ley y desarrollar en el Senado una relación de autoridad similar a la que había tenido en el Congreso. Pero a medida que el incesante lobbying de los sectores agropecuarios en el Senado transcurrió en estrategias directas e indirectas, buscando por distintas vías de persuasión reunir la cantidad necesaria de votos para derogar las retenciones impositivas aprobadas por los diputados, la correlación de escaños en el Senado cambió. (Perfil, 13-07-08). Es decir, a diferencia de lo que sucedió en la Cámara de Diputados, la relación entre los poderes tornó de tipo “reactiva obstruccionista”, porque el bloque oficialista del Senado que contaba con la mayoría de escaños, perdió los votos necesarios para aprobar la ley y no hubo canales parlamentarios eficientes para consensuar una ley posible entre el oficialismo y la oposición. Empero, la disposición de la cámara alta del parlamento amplió los canales de participación de los grupos sectoriales e hizo efectiva su influencia, a punto tal que los senadores opositores y algunos oficialistas lograron derogar al proyecto de ley impositiva que venía intacto del decreto presidencial, ya que el mismo había sido aprobado en el Congreso “a libro cerrado” (La Nación, 19-06-08).

Con todo, si bien en los casos presentados de México y Argentina las legislaturas tomaron un rol primordial, las diferencias entre uno y otro caso pueden estar sujetas a factores como la posibilidad de reelección de los cargos de representación pública y a la estructura interna de las cámaras, además de lo ya nombrado acerca del tipo de relación que mantiene el Poder Ejecutivo con el Legislativo. Aunque los legisladores mexicanos no tienen la posibilidad de reelegirse y los argentinos sí, en consecuencia hay incentivos mayores que los mexicanos para desarrollar relaciones de trabajo duraderas con lobbyistas y obtener amplios conocimientos sobre los temas y los sectores. Así, es plausible argumentar que la capacidad técnica para encarar los distintos temas reside más que nada en la estructura de las comisiones y subcomisiones legislativas (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon: 174). Como se puede argumentar, comparando los procesos políticos de leyes para reformar PEMEX en México y para reformar el sistema tributario agropecuario en Argentina, además del tipo de relación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, las legislaturas responden de acuerdo a su capacidad organizativa y de trabajo en las comisiones. Es decir, la estructura y las funciones legislativas de las comisiones legislativas son fundamentales para recabar información y otorgar apoyo técnico a las bancadas parlamentarias y a los legisladores en lo individual, que entre otras cosas supone el contacto asiduo de éstos con lobbyistas de distintos sectores y clientes. Asimismo, la estructura interna del parlamento es una bisagra para lograr una relación de poder más equitativa y responsiva con el Poder Ejecutivo (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon: 174).

De tal modo, “determinados requisitos son necesarios para que las comisiones legislativas actúen de manera eficiente y, de esta manera, aumenten la capacidad profesional-técnica de los parlamentos en el proceso legislativo y en la supervisión ex post de la administración” (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon: 175). Tales requisitos incluyen que las comisiones no sean demasiado numerosas, que el tamaño de cada una no sea muy grande, que sus áreas de competencia correspondan a la jurisdicción de los ministerios, y que cuenten con apoyos de asesores técnicos (Llano y Nolte, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon: 175). Así, mientras que en Argentina el número de comisiones de las cámaras y al que cada legislador tiene que atender es elevado, en México es medio e inferior al de Argentina[4]. Además, a diferencia de Argentina que no cuenta con el apoyo técnico de asesores técnicos propios de las comisiones, la legislatura de México no sólo cuenta con asesores técnicos fijos, sino que también puede contratar los servicios de una agencia de lobby para que haga lobbying entre poderes y partidos, como ocurre comúnmente para la ley presupuestaria y reformas estructurales del Estado (Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 120).

No obstante, más allá de diferencias substanciales entre las estructuras del gobierno de México y Argentina, los dos países coinciden en que el lobbying se está haciendo presente a medida que la transición hacia la democracia se va consolidando y el Poder Ejecutivo va siendo cada vez más equiparado y escrutado por el Legislativo. Aunque se puede decir que México difiere en grado con Argentina, las legislaturas en ambos casos comienzan a ser una puerta de acceso real a la toma de decisiones, dado que los presidentes ya no cuentan con el mismo grado de “poderes de agenda” que con el que contaba años atrás. Es así que, para lograr efectividad, los esfuerzos de lobbying de los grupos de interés, entre otros del energético y petrolero en México y del agropecuario y exportador en Argentina, comienzan a dirigirse más comúnmente al Legislativo que al Ejecutivo, como anteriormente era norma (Piñeiro, 2001: 63; Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 106). Se puede inferir, de todos modos, que por cuestiones que se remiten a la composición numérica y partidaria de las cámaras, que en México se presenta el fenómeno de “gobierno dividido” y en Argentina el de “gobierno con carro completo”, y por los tipos de relaciones que se desarrollan distintamente entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo de los dos casos, la presencia efectiva del lobbying legislativo sea más notoria en México que en Argentina. Pero no deja de ser similar que en ambos casos, como en distintas partes de América Latina, tras las transiciones hacia la democracia y durante los procesos de consolidación, se registra crecimiento por parte del lobbying a medida que las instancias parlamentarias se desenvuelven como centro de poder real y los presidentes son controlados por el voto popular y los otros poderes (Rodríguez Fisse, 2006: 17). En tal sentido, los grupos de interés de ambos países son una variable importante para evaluar al lobbying en México y Argentina tras las transiciones hacia la democracia, porque los grupos de interés son quienes contratan y encaran mayormente actividades de lobbying en búsqueda de gestionar efectivamente sus demandas.

3.2.2- Los grupos de interés en la transición hacia el lobbying

Como argumentan distintos autores sobre la situación latinoamericana, “en la actualidad, la diversidad de grupos de interés encuentran las condiciones para involucrarse en el terreno parlamentario con el propósito de influir en las iniciativas de reforma, sea presionando o persuadiendo a los integrantes de las fracciones partidistas involucradas” (Arrieta Cisneros y González Castillo, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 65). En este nuevo contexto producto de la transición hacia la democracia, el cambio de naturaleza en los regímenes de México y Argentina se acentuó por la urgencia de ambos países por reformar leyes estructurales, producto de las crisis económicas y los cambios de paradigmas manifestados en el llamado “Consenso de Washington” (Teichman, 1997: 30). Así fue posible que se generaran nuevas relaciones políticas entre los grupos de interés y los poderes del gobierno y sus representantes, recreando la sinergia democrática producida entre los inputs y los outputs. A la vez cambió la correlación de fuerzas entre los distintos grupos y se posibilitó la aparición de nuevos actores otrora impensados por la falta de libertades y garantías (O’Donnell y Schmitter, 1988: 7). En tal sentido, la capacidad estratégica de cada grupo, la cohesión interna, el sector al que pertenece, la relación que mantiene con el gobierno y la sociedad, así como su capacidad económica, entre otros aspectos, son factores que, tanto en México como en Argentina, hay que tener en cuenta para avaluar la posibilidad y el tipo de lobbying que llevan a cabo las organizaciones con intereses (Malamud, 2001: 174-175).

Si bien los casos de México y Argentina encuentran anuencias debido al sistema corporativista que imperó en ambos países a lo largo de una considerable parte del siglo XX, la naturaleza y la estructura histórica de cada caso hallan diferencias. Comparado al caso mexicano, el Estado argentino ha sido débil y no ha sido un actor dominante con capacidad de aglutinar los distintos sectores en su seno, como lo ha hecho México en los tiempos del PRI, cuando logró crear diversas instituciones paraestatales que contuvieron tanto a grupos laborales como patronales (Teichman, 1997: 34-35). Sin embargo, el Estado argentino bajo el régimen peronista fue capaz de forjar las bases para aglutinar a las entidades sindicales bajo una organización corporativista y hacerlas dependientes del Estado –es más, Perón logró crear una sola central obrera, la CGT, que a diferencia del caso mexicano concentraba a todos los sindicatos del país y sólo permitía, y aún hoy permite, un solo sindicato por rama laboral–. Pero a diferencia de México, el caso argentino muestra cómo el Estado no pudo establecer una relación corporativista o conducente con los grupos de interés económicos a semejanza del caso mexicano. Es decir, el Estado mexicano pudo mantener y crear organizaciones tanto del trabajo, con la CTM, como mantener relaciones afines con los grupos empresariales, que realmente no participaban de política como sus pares argentinos, en parte porque el Estado posrevolucionario de México nunca amenazó sus intereses en la medida que los gobiernos populares supuestamente lo hacían en Argentina (Vega, 2006: 126; Malamud, 2001: 176).

Mientras los grupos de interés económicos, en el caso mexicano, se mantuvieron por buena parte alejados de la escena política y lograron arreglar con el gobierno el resguardo de sus intereses, en el caso argentino los grupos de interés económicos han participado en política ligados a las facciones militares. De allí el fenómeno de los golpes militares en la Argentina, entre los años de 1930 y 1983, y la participación civil en las carteras económicas de los gobiernos militares (Malamud, 2001: 180). Esto último radicalmente opone el caso mexicano al argentino, ya que los grupos de interés de éste último país han estado ligados a diferentes gobierno autoritarios para acceder a la toma de decisiones, mientras que los grupos empresariales del caso mexicano no. Justamente, la historia de México muestra que los grupos de interés económicos empezaron a participar en política alineándose con el partido de oposición, el PAN, a medida que los gobiernos del PRI, especialmente el de López Portillo, comenzaban a cambiar las reglas de juego establecidas desde administraciones anteriores a los años cincuenta (Vega, 2006: 126).

De tal forma, el corporativismo mexicano y argentino anterior a los procesos de transición hacia la democracia fueron distintos entre sí, aunque ambos fueron una piedra angular para los regimenes políticos de los dos países y, dada la concentración de poder, para la poca proliferación de actividades de participación política como el lobbying profesional. Pero en la década de los ochenta, a consecuencia de una crisis financiera mundial, el crecimiento de la deuda externa en México y en Argentina fue un determinante para la reorganización estatal tal como estaba estructurada, lo cual produjo rupturas con el pasado sumados a los cambios políticos de apertura y democratización que comenzaron a debilitar al Estado corporativista (Feinberg, 2008: 154). En este contexto, tanto en México como en Argentina los distintos grupos se vieron obligados a rediseñar sus roles e identidades, comenzando a utilizar la acción colectiva e institucional para acceder a la toma de decisiones (Espinosa Toledo y Weldon coords., 2007: 8).

Una característica similar en ambos casos es la falta de equilibrio entre los grupos de interés económicos, por un lado, y los grupos de intereses laborales y sociales, por el otro (Teichman, 1997: 32). Aunque en ambos casos los grupos con demandas civiles y sociales del ámbito público, del mismo modo que los grupos de interés económicos, han sido actores ciertamente relevantes e influyentes durante los últimos lustros, las propias agendas de los presidentes y el tipo de estructura de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, ha resaltado la presencia de los grupos ligados al capital (Teichman: 35). En parte es plausible argumentar que dicha situación de superioridad está caracterizada por la capacidad organizativa de estos grupos y la agenda propia que mantienen (Vega, 2006: 129). Pero por otra parte, dicha situación de disparidad entre los temas y demandas de los distintos grupos también se debe al tipo de gobierno, de su agenda y la conformación legislativa con la que cuenta el Presidente (Leech, 2006: 24).

Ahora bien, mientras en el caso mexicano los sectores han logrado formar grupos y organizaciones cohesionadas y estables, los grupos sectoriales de Argentina no han podido actuar de manera conjunta y armoniosa por mucho tiempo (Malamud, 2001: 181). A excepción del sindicalismo, que en la CGT ha podido aglutinar a todos los trabajadores y organizaciones laborales en una sola central obrera y actuar de manera cohesionada cuando demandando o apoyando al gobierno, los otros grupos argentinos no han podido actuar conjuntamente como en el caso mexicano. En este sentido, el sector obrero, tanto en México como en Argentina, ha tenido experiencias similares, al grado que es posible establecer que en ambos casos los grupos de interés laborales, es decir, los sindicatos, se comportan de acuerdo a cánones corporativistas un tanto anacrónicos, como lo hacen la CGT en Argentina y la CTM en México (Arrieta Cisneros y González Castillo, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon: 71; Malamud, 2001: 180). Es decir, por lo general el pacto sindical con el PJ en Argentina y con el PRI en México ha perdurado, logrando establecer pautas de comportamiento pertenecientes a los viejos regimenes políticos y perpetuarlas hasta la fecha, como ser la alineación con los gobiernos de esa extracción política y la negociación política en base a las prebendas (Teichman, 1997: 36).

Por otro lado, es similar el crecimiento que en ambos países han tenido los grupos de interés del sector social y civil. Tanto en México como en Argentina se han dado movimientos de lobbying indirecto y directo de agrupaciones ciudadanas que piden por políticas sociales inclusivas, de empleo, de respeto al voto, por los derechos humanos y por políticas de seguridad, entre otros casos. Ya sean movimientos sociales u organizaciones no gubernamentales y civiles que plantean demandas ligadas a intereses públicos, como pueden ser en México el CONAH y México Unido por la Seguridad, y en Argentina el AARA y Poder Ciudadano, entre muchas otras agrupaciones, en los dos países se promueven abiertamente diferentes causas sociales. En este sentido, es coincidente y notable que actualmente en ambos países los sectores sociales están demandando a través de lobbying indirecto y directo mejoras en las políticas de seguridad.

Dada la creciente cantidad de crímenes, asaltos y secuestros de personas en el año 2008, en México un conjunto de organizaciones de ciudadanos se propusieron realizar marchas públicas para manifestarse en apoyo a mayores políticas de seguridad pública. Anteriormente lo habían hecho en el año 2004, con la ganancia de haber instalado el tema en la agenda política del país. Pero dada la magnitud de la situación actual, las organizaciones civiles que estaban organizando dos manifestaciones distintas a principios de 2008, aunaron esfuerzos y decidieron hacer una sola marcha por Avenida Reforma hasta el Palacio de Gobierno a fines de hacer más notoria y sintética la demanda (Excélsior, 13-08-08). De manera similar, en Argentina la inseguridad ciudadana ante el crimen ha juntado a diferentes organizaciones ciudadanas y religiosas para llevar a cabo manifestaciones para demandar mayor seguridad pública. Así, primero en el año 2004 y posteriormente en 2009 distintas organizaciones realizaron una manifestación multitudinaria frente al Congreso de la Nación para ejercer presión indirecta a los representantes y tratar obtener políticas públicas que solucionen el problema de inseguridad que acosa a la ciudadanía (Perfil, 21-03-09).

Los grupos de interés económicos, por su parte, presentan otro escenario en ambos casos. En México sobresalen el Consejo Coordinador Empresarial, el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios, COPARMEX, CONCAMIN, CANACINTRA y CONCANACO-SERVITUR (Arrieta Cisneros y González Castillo, 2007, en Espinosa Toledo y Weldon coords.: 73). A diferencia de los grupos económicos argentinos, las agrupaciones mexicanas mencionadas han logrado actuar cohesionadamente a través del ejercicio del “lobbying cruzado” entre sí, aunando esfuerzos y promoviendo más eficientemente los temas de sus agendas de caras al gobierno. Asimismo, a diferencia del caso argentino, en México se ha producido un cambio significativo en el accionar de este tipo de grupos, al pasar de una acción defensiva a una prepositiva (Vega, 2006: 132). Además, desde la firma del TLCAN en el año 1994, lo cual significó un aprendizaje significativo sobre las tácticas del lobbying estadounidense para los grupos mexicanos, los empresarios empezaron a tener mayor participación e influencia en las decisiones del gobierno, aumentado esta tendencia durante la administración del Presidente Fox (Vega: 133). Pero desde 1997, año en que por primera vez el Presidente de México no contó con la mayoría parlamentaria de su mismo partido, los grupos de interés empresarios que anteriormente se dirigían al Poder Ejecutivo para arreglar diferencias entre el sector público y el privado, comenzaron a notar que el Poder Legislativo también era un centro de poder al cual había que acceder para lograr defender sus intereses (Vega: 137). Por ejemplo, aunque con éxito parcial, durante los foros que se realizaron en la cámara alta del Poder Legislativo para la reforma petrolera del año 2008, la CONCAMIN y la COPARMEX fueron de los grupos de interés económicos más activos en el lobbying directo ante los legisladores para que contemplen en la reforma la posibilidad de inversión privada en actividades complementarias a las que realiza PEMEX (Milenio, 20-08-08).

En contraste, en Argentina los grupos de interés económicos no han podido desarrollar una presencia tan efectiva y regular como en el caso mexicano desde la transición hacia la democracia (Malamud, 2001: 182). Principalmente, la diferencia entre los dos casos reside en que la Unión Industrial Argentina, la CAC, ABRA y ADEBA, entre otras organizaciones de distintos sectores económicos, nunca lograron aglutinar a una base considerable de adherentes y sectores patronales, lo cual aunado a las incapacidades que tuvieron para actuar legalmente durante los años del segundo peronismo y del último golpe militar de 1976, profundizó la falta de acuerdos y “lobbying cruzado” entre estos grupos económicos y empresariales (Malamud: 177-178). De todas formas, como en el caso mexicano, desde el establecimiento de la transición hacia la democracia los grupos de interés económicos comenzaron a plantear sus demandas de diferente forma al pasado, dirigiéndose al Poder Legislativo y Ejecutivo en los marcos del pluralismo y no del corporativismo (Teichman, 1997: 35).

Como uno de los grupos de interés económico más importante del país, desde el advenimiento de la democracia la UIA ha llevado a cabo un férreo lobbying para políticas económicas de distinta índole, destacándose recientemente el que en el año 2008 llevaron a cabo para denunciar los malos manejos que el Secretario de Comercio estaba haciendo de las estadísticas oficiales del Estado, lo cual también estaba aunado a las disputas por la política impositiva a las ganancias del gobierno. No obstante, a diferencia de la COPARMEX por ejemplo, la UIA se encuentra con el problema de tener que hacer lobbying con mayor presencia en el Ejecutivo que en el Legislativo, con lo cual encuentra menos posibilidades o canales de acceso a las decisiones. Por otro lado, y a diferencia de los grupos empresariales mexicanos, los problemas internos de la UIA no han posibilitado muchos resultados beneficiosos en estos temas (Crítica, 20-06-08 y 12-08-08).

De igual forma, cabe resaltar la diferencia que muestra el caso argentino con el mexicano con respecto al crecimiento y la maduración que el sector agropecuario ha experimentado en los últimos años. En contraste al caso argentino, los grupos de interés agropecuarios o campesinos de México todavía se comportan de manera dispersa y corporativista (Vega, 2006: 125). Justamente, si bien en Argentina el sector agropecuario se ha comportado por buena parte del siglo XX de manera dividida, actualmente las cuatro entidades que representan los intereses de los campesinos, SRA, CRA, FAA y CONINAGRO, han podido agruparse en una sola organización a la que denominaron Mesa de Enlace. En el año 2008 con motivo de la sanción de una nueva ley de retenciones impositivas a las ganancias del sector agropecuario, los líderes de los cuatro grupos de interés del campo de manera conjunta comenzaron a pedir audiencias con la Presidenta y Secretarios ni bien se anunció la medida por el gobierno (Crítica, 7-05-08). Posteriormente, y manifestaciones de presión indirecta mediante, los representantes y lobbyistas de la Mesa de Enlace se movieron por el Senado y lograron cosechar los votos necesarios para derogar la ley, justamente por haber actuado conjuntamente de cara a los legisladores (Crítica, 20-06-08 y 17-07-08). Así, el sector agropecuario ha marcado una diferencia con los grupos de interés empresariales que en Argentina todavía no han podido agruparse y actuar conjuntamente, lo que facilita y efectiviza los esfuerzos de lobbying que se llevan a cabo frente al gobierno.

Por último, se puede hacer referencia al crecimiento que tienen los lobbies que representan los rectores de universidades, tanto en México como en Argentina, a través de la ANUIES y el CIN respectivamente (Espinosa Toledo y Weldon coords., 2007: 8). Asimismo, el lobby de los supermercadistas mayoristas y minoristas, el de las farmacéuticas, de las firmas de comercio exterior, de pensiones de retiro, aseguradoras, medios de comunicación, etcétera. De manera similar, a pesar que el crecimiento del lobbying en México ha estado más acentuado que en Argentina sobre el Poder Legislativo, es anuente el hecho de que en ninguno de los dos países se ha reglamentado legalmente la práctica del lobbying, con lo cual todavía existen resquicios para el lobbying y la rendición de cuentas de la representación política de los grupos de intereses en ambos países. No obstante, como se verá a continuación, se han presentado en los dos países proyectos para hacerlo, lo cual abre un margen de expectativa sobre este tema tan controversial y nuevo para los dos países.

3.3- Los proyectos para reglamentar al lobbying en Argentina y México

Las discusiones e intentos por reglamentar y transparentar al lobbying han tomado relevancia tanto en México como en Argentina hasta tiempos recientes. Si bien el lobbying ha existido en ambos países desde tiempos lejanos, no ha sido sino hasta el advenimiento de la consolidación de la democracia que se ha empezado a hablar propiamente de reglamentar el creciente lobbying. No sólo los mismos políticos han hecho avances sobre el tema, presentando proyectos de ley, sino que en cierto grado la sociedad civil, los mismo lobbyistas, los grupos de interés, sectores de la prensa, académicos, entre otros actores, han pugnado por transparentar y hacer asequible la información que respecta a la representación y gestión de intereses en los poderes públicos de ambos países (Barón, 2004).

Pero hasta el momento, aunque como se explicará a continuación con una salvedad por parte de Argentina, en ninguno de los dos países se ha aprobado una ley que reglamente particularmente al lobbying de una manera similar al Lobbying Disclosure Act de los Estados Unidos, la cual es una “ley madre” que viene de una ley de 1946 que se ha ido mejorando y reformando, ya con dicho nombre, conforme los años desde 1995 (Piñeiro, 2000: 91). En este sentido, desde el año 2002 el Poder Legislativo de México ha presentado un total de 17 proyectos para reglamentar el lobbying (Mascot Sánchez, 2007: 19 y Honorable Cámara de Diputados de la Unión, Información Parlamentaria, 17-06-07), mientras que el de Argentina, un total de 25 desde 1989 (Piñeiro, 2000: 130; Barón, 2004). Es decir, de manera impresionantemente similar en los dos casos aunque con diferencias en los márgenes de tiempo y cantidad de proyectos, las legislaturas han presentado un número considerablemente elevado de proyectos de ley para reglamentar la rendición de cuentas del lobbying y sus usuarios. Igualmente, ninguno de los dos países cuenta con una ley propiamente dicha sobre el lobbying.

La salvedad que representa el caso argentino, como se dijo, se debe al decreto presidencial 1172/03 del año 2003, que el entonces Presidente Kirchner promulgó en su administración desde la Oficina Anticorrupción –OA–, creada en 1999, con el título de “Publicidad de la gestión de intereses” (Baron, 2004). Si bien dicho decreto presenta un gran paso hacia la transparencia y la reglamentación del lobbying, todavía dista de ser una ley con capacidades de implementación y controles reales para la actividad, además de que el decreto no tiene el mismo resultado que una ley del Poder Legislativo (Barón, 2004). Además, este decreto presidencial promovido desde la OA, más que un intento de reglamentar propiamente al lobbying, en los hechos, viene a funcionar como otros intentos que anteriormente tanto en Argentina como en México se han llevado a cabo para reglamentar el derecho a la información pública sobre los actos del gobierno. De esta forma, con la creación de institutos autárquicos que controlan el libre acceso a la información de los ciudadanos y la rendición de cuentas de los actos del gobierno, como por ejemplo lo ha hecho Argentina con las reformas a la constitución del año 1994 y la creación de la OA y México con las reformas constitucionales para el acceso a la información del año 1977 y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información –IFAI– en el año 2002, una diferencia con el pasado es posible de notar en ambos casos (Barón, 2004; Máscot Sánchez, 2007).

No obstante ciertos avances, en ningún país de América Latina, por lo cual tampoco en México ni en Argentina, los diputados y senadores se han puesto de acuerdo para llevar a votación ningún proyecto de ley para crear un marco legal que fiscalice y controle al lobbying. Por cualesquiera sean las razones para la dilatación de todos estos proyectos de ley en las comisiones, ni los resonados casos de corrupción y tráfico de influencias que se han dado en Argentina y México en los últimos años han alentado suficientemente a los legisladores para aprobar alguno de los proyectos de ley ya presentados. Como lo argumentó Jorge Yoma, ex diputado y senador argentino, autor de dos proyectos para reglamentar el lobbying en ese país y actual embajador en México: “El lobby es muy práctico, por lo que su reglamentación es una necesidad en la Argentina y una materia pendiente. En este sentido, transparentar la relación entre los lobbyistas, o los ‘gerentes de relaciones institucionales’ como son conocidos en Argentina, representa un alto riesgo para algunos poderes económicos y políticos así como una necesidad para otros. La diferencia está en que los que no quieren acceder a transparentar sus acciones son lobbyistas truchos [“falsos”], y los que sí lo hacen son profesionales que todos conocen por su carrera. [Por lo cual], si soy diputado otra vez, el primer proyecto de ley que presentaría sería el registro de lobbyistas” (Entrevista personal, 27-02-09).

Diferentes autores han argumentado que los incentivos para la no reglamentación son bastantes, dado que los beneficios de la corrupción y el tráfico de influencias pueden mantener en secreto intereses escrupulosos y beneficiar a ciertos actores que interactúan en la “constelación del poder” (Piñeiro, 2001: 20). Pero por lo mismo, el grado de secreto que mantiene el lobbying sin una reglamentación es perjudicial para la calidad de la democracia, ya que no existe una posibilidad de rendición de cuentas de los actores hacia la ciudadanía y un marco de transparencia para el dinero en la política entre otras cosas que generan aun más desconfianza ante la profesión. Inclusive, el lobbying no legalizado es perjudicial para la misma actividad y sus profesionales, que tienen que competir en un mercado imperfecto donde se pueden practicar estrategias sucias que no necesariamente se relacionan con la capacidad informativa y técnica que provee el lobbying tanto en los inputs como en los outputs que ingresan y egresan del sistema político. Es decir, “sin una reglamentación hay quienes pueden trabajar de manera encubierta para abogar por intereses personales, aunque lo cierto es que a los lobbyistas profesionales, por lo general, se los conoce y respeta” (Entrevista Personal con Jorge Yoma, 27-02-09).

Similarmente en Argentina y en México el número de firmas que se dedican al lobbying se ha incrementado recientemente. Aunque éstas hacen lobbying propiamente dicho, se reconocen a sí mismas como firmas de cabildeo, de comunicación institucional o de gestión de intereses (Valenzuela, 2006; Barranco, 2007). Este es el ejemplo de firmas como LGA Consulting, CSC, GEP y LTG, entre otras en México, y firmas como Lavore y Asociados, Piñeiro y Asociados, entre otras en Argentina, así como los propios lobbyistas de algunos grupos y grandes empresas tanto nacionales como transnacionales. Incluso en México, a diferencia de Argentina, existe una asociación de cabilderos, es decir un lobby de lobbyistas, llamado Asociación Nacional de Profesionales del Cabildeo o PROCAB. Es decir, el contexto y el estado de desarrollo de la profesión en los dos países hacen propicio la reglamentación eficaz e inmediata en este respecto. Por otro lado, asociaciones civiles como Transparencia Mexicana y Poder Ciudadano, tanto en México y Argentina, respectivamente, han estado siguiendo de cerca el crecimiento del lobbying y los beneficios y contrariedades que éste puede tener en cada país. Pero todavía existen dudas de la factibilidad de una ley de registro de lobbyistas en países en donde la calidad de la democracia no es alta.

Ahora bien, los proyectos de reglamentación que las legislaturas de ambos países han estado manejando en comisiones, así como el decreto presidencial de Argentina sobre la publicidad de la gestión de intereses, sin dudas son avances hacia el establecimiento de un registro de lobbyistas en los dos sistemas políticos. En líneas generales, dichos proyectos mantienen coincidencias y diferencias entre sí, tanto entre los proyectos de las mismas legislaturas como entre la de los países. La primera y más significante similitud es que en ninguno de los dos casos se ha podido aprobar una ley sobre el lobbying. Pero más allá de este hecho, relevante por cierto, vale la pena resaltar que tanto en México como en Argentina los proyectos de distintos diputados y senadores toman como arquetipos a las reglamentaciones que se han hecho en los Estados Unidos, Inglaterra y la Unión Europea. Por esto mismo, el entendimiento que se tiene sobre el lobbying es similar, aunque en Argentina se le llame “lobby” o “gestión de intereses” y en México “cabildeo”.

Todos coinciden en que se trata de actividades destinadas a influir en decisiones legislativas, administrativas y de políticas públicas. Asimismo, hay coincidencias en distintos proyectos que señalan objetivos similares y maneras de llevar a cabo un registro con reportes sobre las actividades de los lobbyistas. Sin embargo, tanto en México como en Argentina hay proyectos de ley que difieren en los objetivos principales, la manera en que reconocen a un lobbyista, en la forma que confeccionan los registros de lobbyistas. Del mismo modo, difieren al determinar qué poderes y funcionarios del Estado tienen que estar sujetos a rendir cuentas en relación a los contactos que mantienen con lobbyistas, así como hay diferencias en los marcos para fijar quiénes son clientes de los lobbyistas y sobre qué tipo de actores interfieren en el lobbying (Mascot Sánchez, 2007: 20; Piñeiro, 2000: 115).

Mientras algunos identifican como lobbyista a quienes perciben una remuneración por su trabajo, otros no hacen distingos entre aquellos que representan un interés o grupo y para ello no perciben un sueldo (Mascot Sánchez, 2007: 21). Del mismo modo, varios proyectos argentinos y mexicanos se centran en discutir el asunto del tráfico de influencias, los sobornos, la corrupción y en llegar a establecer un código de ética para normar este tipo de relaciones políticas y profesionales. Pero el mal entendimiento que algunos proyectos muestran sobre el lobbying, abre espacios para proyectos legislativos sin real aplicabilidad en ambos países, por ejemplo dejando de reglamentar los contactos que los lobbyistas tienen con los asesores de los legisladores y funcionarios, quienes muchas veces significan el real acceso a las decisiones (Piñeiro, 2000: 162). Diferencias en el tipo de información que los lobbyistas, los funcionarios y representantes públicos tienen que proporcionar en los registros de lobbyistas, indican que tanto en México como en Argentina pareciera no haber un acuerdo tácito sobre este fenómeno y lo que involucra. Es decir, tanto en México como en Argentina hay quienes suponen que el lobbying se fundamenta exclusivamente en los contactos entre la elite económica y los políticos a cargo del poder público en turno, lo cual está reflejado en distintos proyectos de ley que legisladores de ambos países han impulsado con marcos normativos que son poco factibles. Además, la no aprobación de ninguna propuesta de ley resalta la dispersión técnica y política sobre el asunto.

Entre otras cosas, hay anuencias en varios proyectos de ambos países con respecto a las instituciones y poderes del Estado que están sujetos a transparentar los contactos con lobbyistas. Si bien se han presentado proyectos que solamente hablan del Poder Legislativo, el lobbying se practica en todos los poderes, por lo que la mayoría de los proyectos de ley de ambos países buscan reglamentarlo en el Poder Legislativo pero también en el Ejecutivo y Judicial. Otra similitud es que ninguno de los proyectos de ley toma en cuenta la reglamentación sobre los gastos económicos que los lobbyistas hacen para acceder a los políticos, los cuales pueden ir desde regalos materiales y comidas hasta viajes, contratos y otros tipos de recursos económicos que, sin una reglamentación pertinente, los lobbyistas pueden gastar y estar incurriendo en actos de corrupción. Asimismo, ni en Argentina ni en México se ha tomado en cuenta al lobbying indirecto, no sólo en las definiciones del fenómeno, sino que tampoco como una forma de lobbying sujeta a rendición de cuentas. Más bien, en ambos casos, se contempla al lobbying directo y se centra la atención en las audiencias entre los lobbyistas y los representantes y funcionarios del gobierno. Tampoco se tienen contemplado restricciones para los ex legisladores y funcionarios que presentan servicios de lobbyistas, lo cual abre margen para el problema de la “puerta giratoria” y asemeja más al lobbying con los contactos personales que con otra cosa.

Hay que notar que en el caso argentino existe un decreto presidencial que, en el año 2003 a través de la Oficina Anticorrupción, de alguna manera vino a sintetizar todos los proyectos de ley que se habían presentado en el Poder Legislativo sobre la reglamentación del lobbying (Barón, 2004). Pero después de casi seis años de su sanción, el decreto ha encontrado fallas que se basan en la poca capacidad de control que esta oficina autárquica tiene, además de que un decreto no tiene el peso de una ley. Por otro lado, resulta curioso que en la entrevista que se mantuvo con Jorge Yoma para hablar del lobbying en Argentina, él insistiera en la necesidad de reglamentar al lobbying y crear un registro de lobbyista acorde a las necesidades, ignorando el decreto de la OA. Es decir, el decreto del año 2003 no sólo ha sido insuficiente, sino que inadvertido por buena parte de los actores políticos argentinos.

No obstante, vale recalcar que proyectos de esta naturaleza en donde se contempla la posibilidad de contar con registros de lobbyistas, tanto en México como en Argentina no eran ni factibles ni reales hace 25 años atrás. Es necesario tomar en cuenta que este es un tema relativamente nuevo y difícil de controlar cabalmente para dos democracias que todavía están en procesos de consolidación, con avances, retrocesos y peculiaridades. En este sentido, diferentes proyectos de ley presentados para regular y transparentar el lobbying en México y Argentina tienen en cuenta los siguientes puntos: definir con toda claridad las naturalezas y los alcances de la actividad profesional del lobbying; precisar con certeza los sujetos activos y pasivos, es decir lobbyistas y clientes; producir un código de conducta de la profesión; la obligatoriedad de un registro público de lobbyistas; definir las obligaciones de los responsables de los poderes públicos; regular las actividades de lobbies nacionales por un lado y extranjeros por el otro; establecer sanciones y medios para controlar a los lobbyistas; entre otros puntos (Lerdo Tejada, 2003: 143-144). Es decir, en ambos países se toma al lobbying como una necesidad y un derecho, promocionándose en distintos proyectos legislativos la profesionalización de la actividad, buscando asegurar su transparencia con la instauración de un registro público y eficaz para establecer castigos a quienes estén haciendo abuso de algún bien público o quebrando la ética profesional.

Concluyendo este capítulo y esta comparación entre México y Argentina con respecto al lobbying, se puede argumentar que el lobbying es una realidad en ambos países. Tras las transiciones hacia la democracia, de manera similar en los dos casos el lobbying comenzó a ser utilizado más abiertamente por distintos grupos de interés y organizaciones sociales. En cierta forma, la importancia del acceso al Poder Ejecutivo comenzó a perder el peso que solía tener porque el Legislativo comenzó a ser un poder cada vez más importante para los actores argentinos y mexicanos. Pero vale recalcar que las distintas configuraciones de los Poderes Legislativos y el tipo de relación que mantiene el Ejecutivo con los legisladores y los partidos hacen variar la intensidad y diversidad del lobbying en ambos casos y entre sí. Asimismo, a diferencia de Argentina, México ha contado con grupos de interés económicos, laborales, sociales, entre otros, más cohesionados y practicantes del lobbying cruzado entre sí, lo cual no ha sido el caso en Argentina que ha tenido que lidiar con grupos fracturados que no consiguen aunar criterios y esfuerzos para llevar a cabo estrategias de lobbying en los poderes.

En este sentido, el lobbying legislativo es quizá, como algunos argumentan, más significativo en México que en Argentina, porque esta institución y los mismos representantes han ganado preponderancia y terreno político en comparación al pasado cercano, así como el Presidente dejó de tener poderes legislativos excepcionales. Por lo mismo, en Argentina si bien el lobbying ha crecido en volumen y el Poder Legislativo es una instancia de decisiones importante, el lobbying se practica todavía en mayor grado ante el Ejecutivo, que mantiene el poder real de decisiones en muchos temas que en México ya no controla directamente, como por ejemplo la ley presupuestaria. Sin embargo, el crecimiento del lobbying en ambos casos es bastante parejo y está ligado al advenimiento y consolidación de la democracia, lo cual se refleja en la cantidad de proyectos de ley que los parlamentos de México y Argentina han estado tratando en comisiones pero todavía no consiguen ser aprobados.

Por último, el caso de Argentina muestra una particularidad con el decreto presidencial del año 2003 para reglamentar la gestión de intereses. Pero como se argumentó, un decreto no es una ley del parlamento y tampoco puede buscar los mismos resultados. El problema del lobbying en países con democracias de baja calidad se acrecienta cuando no se puede sancionar una ley aplicable y correspondiente al lobbying y el binomio política-dinero. En países como México y Argentina, por lo visto, las condiciones para una reglamentación y la profesionalización del lobbying existen mínimamente, lo cual no quiere decir que estén dadas las condiciones necesarias para que sea posible transparentar y controlarlo efectivamente. Habría que indagar cuáles son los problemas o imposibilidades que el lobbying tiene en democracias que todavía no llegan a los estándares de calidad que son más conducentes para una profesión como el lobbying, la cual si bien puede practicarse para buscar beneficios sectoriales también puede tener impactos positivos para el bien público y general de una población.

Conclusión

Como se ha visto en este trabajo, el lobbying es un fenómeno complejo que está intrínsicamente relacionado con la democracia y su funcionamiento. La hipótesis de este trabajo de tesis también indica que el lobbying comprende tanto implicancias e impactos negativos como también positivos para la calidad de la democracia. Por un lado, se puede analizar al lobbying como negativo para un sistema político democrático porque puede agudizar las desigualdades entre grupos de interés y sectores, que por cuestiones financieras u organizativas pueden incidir con mayor influencia en las decisiones de los poderes del gobierno. Por otro lado, se puede argumentar que el lobbying es positivo para la democracia porque su funcionamiento se basa en la interacción de información técnica entre los lobbyistas y los tomadores de decisiones públicas, quienes para resolver eficientemente las demandas que entran al sistema político y sus instituciones necesitan de ese tipo de información. Es decir, si bien existen aspectos negativos del lobbying como pueden ser ciertos abusos en la disposición de los bienes públicos y casos de corrupción, el lobbying también puede ser visto positivamente porque al gestionar intereses sectoriales suple con información vital a los representantes y funcionarios públicos, quienes para solucionar las demandas públicas necesitan tomar dediciones eficientes y efectivas.

En los casos comparados de México y Argentina, la evidencia muestra que efectivamente el lobbying está relacionado a la democracia y es funcional a su ejercicio, aunque también haya existido aún en regimenes no democráticos. Empero, con el advenimiento de la democracia en ambos países se ha estado desarrollando el lobbying de una manera distinta al pasado, más acorde a estándares democráticos y liberales. Dado que el Poder Ejecutivo, el Legislativo y hasta el Judicial comienzan a ser centros de decisiones para diferentes asuntos, y por lo tanto sujetos de atención para los lobbyistas que quieren influir de determinada manera en distintas decisiones, la cantidad del lobbying y la diversidad de grupos de interés practicándolo han crecido con respecto al pasado cercano. Tomando en cuenta dichos casos, es plausible argumentar que los impactos positivos y negativos del fenómeno entran en controversia porque la falta de reglamentación del lobbying es una forma de incentivar malas prácticas y no transparentar quién hace qué, cuándo y cómo, para sintetizar de alguna manera lo que viene a transparentar un registro legal de lobbyistas. En este sentido, para comenzar a equilibrar la balanza entre los aspectos positivos y negativos del lobbying, hasta inclusive sobresaltar lo efectivo que tiene la actividad, como la capacidad informativa y comunicativa que conlleva, la reglamentación del lobbying es una necesidad y un pendiente tanto en Argentina como en México.

En conclusión, en una democracia mínima la pluralidad en la agregación de demandas desde la sociedad hacia el gobierno es crucial. En este sentido, si bien el lobbying es factible, aunque con tergiversaciones, en sistemas no democráticos, en una poliarquía el lobbying es natural y esencial porque supone un intermedio entre éstos dos polos que constituyen la sociedad y las instituciones del sistema político. La articulación de demandas cimentadas en la información técnica, la búsqueda de especializar las demandas y la diversidad de grupos que llevan a cabo esfuerzos de lobbying, entre otros factores, son indicativos significativos para establecer una diferencia entre el pasado y el presente de la actividad en democracias en procesos de consolidación como la de Argentina y México. Aunque se puede establecer que en éste último país el terreno para el lobbying es un tanto más fértil que en el primero, porque el Poder Legislativo ha equiparado en mayor grado al Ejecutivo, los dos países han avanzado en una dirección similar hacia un lobbying más profesional que el que se practicaba anteriormente a los gobiernos democráticos. Pero los riesgos del lobbying en democracias de baja calidad, es decir, sistemas políticos con pocas capacidades para la rendición de cuentas efectivas sobre los actos de gobierno, generan contrariedades para el lobbying como articulador de demandas e intereses hacia los poderes del Estado.

Por lo tanto, aunque la hipótesis de este trabajo de tesis ha sido comprobada, es necesario continuar y profundizar esta investigación comparada entre Argentina y México con relación al lobbying. Los dilemas que presenta este fenómeno en contextos de baja calidad democrática deben matizarse más. Así, cuestiones como la factibilidad de llegar a reglamentar el lobbying, que dicha ley sea aplicable y que los actores políticos, los grupos de interés y los lobbyistas se comporten de acuerdo a los cánones profesionales establecidos, son todos temas que contemplan los dilemas del lobbying en México y Argentina. Felizmente ya se ha comenzado a investigar y discutir sobre el tema, lo cual es un incentivo suficiente para suponer que el camino del lobbying es promisorio.

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[1] Gobernanza: Arte o manera de gobernar para el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, y para el sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía (Diccionario Web de la Real Academia Española).

[2] “Gobierno dividido” se refiere a un gobierno cuyo Poder Ejecutivo no tiene mayoría partidaria en el Legislativo, ya sea en la cámara baja, en la alta o en las dos (Cassar, 2006).

[3] “Gobierno de carro completo” se refiere a un gobierno cuyo Poder Ejecutivo tiene mayoría partidaria en ambas cámaras del Poder Legislativo o en una de las dos cámaras del Congreso (Cassar, 2006).

[4] En Argentina el número de comisiones es ·, mientras que en México es · ()